Uzasadnienie
Rada Gminy M.D. podjęła w dniu 29 marca 1995 r. uchwałę nr IX/79/95 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M.D. Wydano ją na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/.
Mocą tej uchwały przystąpiono do opracowania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany przeznaczenia niektórych działek rolnych na tereny dla budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem drobnych, nieuciążliwych usług, zmiany przeznaczenia strefy uciążliwości drogi krajowej na usługi handlowo-gastronomiczne, a także zmiany przeznaczenia niektórych działek rolnych na tereny budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem usług uciążliwych lub na tereny usług turystyczno-handlowych. Ogłoszono m. in., że od dnia 16 czerwca 1995 r. przystępuje się do zmiany planu dla działek nr 3637 i 3638 położonych we wsi L., usytuowanych w strefie uciążliwości drogi krajowej o znaczeniu regionalnym nr (...), zmierzającej do ich przeznaczenia dla usług handlowo-gastronomicznych.
Po ogłoszeniu i wyłożeniu projektu do publicznego wglądu w czasie od 8 do 30 lipca 1995 r. wpłynęły do Urzędu Gminy w M.D. następujące pisma kwestionujące projekt: 1/ pismo Józefa R. z dnia 17 lipca 1995 r., 2/ pismo Anny G. z dnia 6 lipca 1995 r. i 3/ pismo Stanisława K. z dnia 24 lipca 1995 r., w którym zgłasza on "protest" przeciwko zmianie przeznaczenia działek, wywodząc, że ich granice i stan prawny nie są uregulowane. Włączenie swoich działek w skład terenów przeznaczonych na cele handlowo-gastronomiczne Stanisław K. uznał za bezprawne i w końcowej części swego pisma zapowiedział wniesienie "zarzutów".
Uchwałą Zarządu Gminy M.D. z dnia 21 sierpnia 1995 r. nr 17/131/95 pisma te zostały przekazane Radzie Gminy, przy czym w nagłówku uchwały nazwano je "protestami", a w jej tekście - "zarzutami". Pismem z dnia 22 września 1995 r. poinformowano autorów tych pism o tym, że ich "protesty i zarzuty" uznano za bezzasadne. W efekcie tych działań Rada Gminy M.D. podjęła w dniu 28 września 1995 r. uchwałę nr XIV/103/95 w sprawie rozpatrzenia protestów przeciwko zmianie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M.D. w obrębie działek nr 3637 i 3638 w L. Wydano ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 23 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W par. 1 uchwały postanowiono odrzucić trzy powyższe pisma nazwane tu "protestami", jako nie uzasadnione względami przestrzennymi i względami ochrony środowiska. Stwierdzono, że protesty te nie są dostateczną podstawą do hamowania rozwoju usług zaplecza turystyczno-gastronomicznego dla wsi L. Poza tymi stwierdzeniami uchwała nie zawiera uzasadnienia. Kopię uchwały przesłano autorom "protestów", pouczając, że nie przysługuje od niej skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pomimo to skargę taką złożył w dniu 3 listopada 1995 r. Stanisław K., (...) autor trzeciego z opisanych "protestów". W tym samym dniu złożył on pismo do Rady Gminy M.D. zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym z wnioskiem o usunięcie naruszenia jego prawa tą uchwałą. Osobną uchwałą z dnia 29 listopada 1995 r. nr XVI/113/95 Rada odmówiła uwzględnienia tego wniosku.
Stanisław K. w swojej skardze wniósł o "uchylenie uchwały jako naruszającej jego interes prawny oraz sprzecznej z wymogami określonymi w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym", a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący pisze: "uchwała w sposób tendencyjny i sprzeczny z prawem zmierza do dokonania zmian planu (...) z naruszeniem mego interesu prawnego jako właściciela sąsiedniej nieruchomości przez uznanie, iż wniesione pisma (...) są tylko protestami, a nie zarzutami (...), mimo że w piśmie mym wyraźnie stwierdziłem, że proponowana zmiana przeznaczenia działek (...) narusza mój interes prawny (...)". Skarżący twierdzi, że jego pismo było jednocześnie protestem i zarzutem, podobnie jak pozostałe dwa pisma innych osób kwestionujących projekt zmian w planie. Skarżący podnosi dalej, że samo doręczenie uchwały świadczy o tym, iż potraktowano ją jako odpowiedź na zarzuty, a nie na protesty, i błędnie pouczono o braku możliwości jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodaje, że uchwała ta podlega skardze także na zasadach ogólnych, określonych w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W piśmie Zarządu Gminy M.D. z dnia 29 grudnia 1995 r. pełniącym rolę odpowiedzi na skargę, choć zaadresowanym do skarżącego, podniesiono, że argumenty skarżącego nie były zarzutami, lecz jedynie protestami. Wyjaśniono, że na spornych działkach jest obecnie usytuowany barakowóz, w którym są prowadzone usługi handlowe. Po drugiej stronie drogi znajduje się kiosk wybudowany przez skarżących. Kwestia nie ustalonego przebiegu granic nie może być obecnie podstawą do zaniechania rozstrzygania o zmianie przeznaczenia terenu.
W dniu 6 lutego 1996 r. Stanisław K. skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego dodatkowe pismo procesowe. Podtrzymuje on swoje poprzednie stwierdzenia i dodaje, że ustalenie granic działek ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż nie można przesądzać o przeznaczeniu niewielkich działek, gdy występują kilkumetrowe różnice w przebiegu ich granic.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuły 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ wprowadzają dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie /art. 23 ust. 1/. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Na uchwałę o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie ogólnego przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, wnoszona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu /art. 24 ust. 1/. Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne /art. 24 ust. 2/, powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut /arg. ex art. 24 ust. 4/ i przysługuje na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia /art. 24 ust. 4/. Przepisy te stanowią lex specialis wobec art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Należy w szczególności przyjąć, że ze względu na wprowadzany tu termin wniesienia skargi strona skarżąca nie ma obowiązku występowania do organu gminy z wnioskiem o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W tak uregulowanej sytuacji prawnej o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może stanowić jego nazwa ani dowolne zakwalifikowanie przez organ gminy lub fakt jego doręczenia. Decydować może o tym jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązuje radę gminy do doręczenia uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu i opatrzenia jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Z tego wywodzi się również obowiązek rady badania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia autora pisma, przed zakwalifikowaniem pisma do rzędu protestów lub zarzutów i przed podjęciem uchwały.
W analizowanej tu sprawie pismo /"protest"/ kwestionujące wyłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pochodzi od osoby będącej właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do tej, która została objęta projektowaną zmianą planu. Samo sąsiedztwo nie może jeszcze stanowić o interesie prawnym tej osoby, a tym bardziej o jego naruszeniu. Autor pisma i jednocześnie skarżący - Stanisław K. jednak udowodnił, że w dniu wydania zaskarżonej uchwały było w toku /do dzisiaj zresztą nie zakończone/ postępowanie rozgraniczeniowe, dotyczące przebiegu granicy między jego działką a działką objętą projektem planu. Naczelny Sąd Administracyjny zatem uznał, że z powodu spornej granicy działek część działki objętej planem mogła należeć do skarżącego, a więc miał on interes prawny w kwestionowaniu projektu planu i projekt ten, zmieniając przeznaczenie całej działki, interes ten naruszył. Inne argumenty skarżącego, uzasadniające jego interes prawny /uciążliwość, zagrożenie sanitarne/, co prawda nie mogą być zaakceptowane, jednakże powyższa okoliczność oznacza, że "protest" skarżącego należało zakwalifikować jako zarzut.
W tej sytuacji, jeżeli Stanisław K. wniósł zarzut w stosunku do projektu planu, uchwała odrzucająca ten zarzut powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie /art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Skoro takiego uzasadnienia w zaskarżonej uchwale nie było, należy stwierdzić, że Rada Gminy M.D. wydała uchwałę w części dotyczącej Stanisława K. z naruszeniem tego przepisu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. 1 i 3 tej ustawy.