Uzasadnienie
Rada Gminy w O. podjęła w dniu 4 lipca 1994 r. uchwałę nr I/6/94 w sprawie wyboru członków Zarządu Gminy O. Podjęto ją na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz par. 32 pkt 1 statutu Gminy. Treścią uchwały jest stwierdzenie, że sześciu wymienionych radnych zostało wybranych w głosowaniu tajnym na członków Zarządu Gminy.
Uchwałę tę zakwestionował Wojewoda (...), który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 sierpnia 1994 r. nr Or/P-0914/1680/50/94 stwierdził nieważność jej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podaje, że z protokołu komisji skrutacyjnej, powołanej do przeprowadzenia wyboru członków Zarządu Gminy, wynika, iż w pierwszym głosowaniu wybrano 5 członków Zarządu spośród 9 kandydatów. Z powodu uzyskania równej liczby 9 głosów przez kolejnych dwu kandydatów przeprowadzono drugie głosowanie; dokonano w nim uzupełnienia składu Zarządu o jedną osobę spośród 4 kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów w pierwszym głosowaniu. W drugim głosowaniu, przy liczbie 20 radnych, na 20 oddanych głosów było 20 głosów ważnych, a poszczególni kandydaci otrzymali następującą liczbę głosów: R.P. - 6, S.W. - 1, S.B. - 9, J.K. - 4. Głosowanie odbywało się w ten sposób, że radni otrzymali karty do głosowania z nazwiskami 4 kandydatów. Radni głosowali, kreśląc znak "X" przy nazwisku, na które oddają głos. Na kartkach nie umieszczono żadnych innych adnotacji. Na podstawie tej analizy Wojewoda uznał, że uchwała w części stwierdzającej wybór S.B. narusza art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Uważa on, że użyte w tym przepisie określenie "zwykła większość głosów" oznacza obowiązek takiego przeprowadzenia głosowania, aby na jego podstawie można było stwierdzić liczbę głosów "za" i "przeciw". Zastosowany w gminie O. sposób głosowania nie dawał możliwości głosowania przeciw poszczególnym kandydatom. Jest to naruszenie zasad demokracji przez pozbawienie możliwości swobodnej wypowiedzi. Takie głosowanie nie może rozstrzygać o podjęciu uchwały. Zdaniem Wojewody, przy opisanym sposobie głosowania jedynie uzyskanie bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów stanowi o wyborze. Należało zatem dla wyboru uzyskać 11 głosów "za", a S.B. nie uzyskał takiej liczby. W tej sytuacji Wojewoda uważa, że uzasadnione było stwierdzenie nieważności uchwały.
Na podstawie uchwały Rady Gminy w O. z dnia 11 sierpnia 1994 r. nr II/8/94 Wójt Gminy w dniu 7 września 1994 r. wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu Gmina kwestionuje dokonaną przez Wojewodę interpretację przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym i uważa, że z przepisu tego nie wynika obowiązek stosowania głosów "przeciw". Gmina zatem wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podkreśla, że do prawidłowego przeprowadzenia głosowania i stwierdzenia uzyskania zwykłej większości konieczne jest ustalenie relacji głosów "za" do głosów "przeciw", co wynika ze znaczenia pojęcia "zwykła większość" według "Encyklopedii popularnej" PWN.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obowiązujące przepisy prawa nie ustanawiają ordynacji wyborczej do zarządu gminy ani też w żaden inny sposób nie określają sposobu dokonywania wyboru członków zarządu, pozostawiając tę kwestię do uregulowania przez same gminy. Jeżeli w danej gminie brakuje takiego regulaminu, obowiązuje ogólny przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, odnoszący się do wszelkich uchwał organów gminy, które mają zapadać "zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu". W Gminie O. zatem, gdzie brakuje odrębnego regulaminu wyborów do zarządu, wybór jego członków powinien nastąpić "zwykłą większością głosów".
Pojęcie zwykłej większości głosów nie jest zdefiniowane prawnie. Samo jego wprowadzenie nie oznacza jeszcze określenia sposobu, w jaki ma być przeprowadzone głosowanie. Sposób ten może być różny w zależności od celu, jaki za pomocą tego głosowania ma być osiągnięty.
Gdy celem tym jest podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia, głosowanie sprowadza się do wypowiedzenia się głosujących "za" tym rozstrzygnięciem lub "przeciw" niemu. Przewaga głosów "za" przesądza o wyborze danego rozstrzygnięcia. Przewaga głosów "przeciw" stanowi o jego odrzuceniu. Przy takim sposobie głosowania mogą się również pojawić głosy "wstrzymujące się", które nie powinny być doliczane do żadnej z poprzednio wymienionych grup. (...)
Celem głosowania jednak może być również wybór jednej z wielu możliwości. Wtedy głosowanie nie może przebiegać według opisanego wyżej modelu, gdyż każdy głosujący powinien się wypowiedzieć "za" jednym z rozwiązań. Dodajmy, że jeżeli w takim głosowaniu wygrywa jedna z możliwości, to nie można wszystkich głosów złożonych na pozostałe traktować jako oddanych przeciw tej, która wygrała. Przekształciłoby to warunek większości zwykłej w warunek większości bezwzględnej.
Gdy przedmiotem głosowania jest wybór jednego spośród kilku rozwiązań, wówczas przez zwykłą większość należy rozumieć taką liczbę głosów optujących za jednym z nich, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każdą jego alternatywę.
Tak też stało się podczas analizowanego tu głosowania w Gminie O. W jego drugiej turze poszczególni kandydaci uzyskali kolejno 9, 6, 4 i 1 głos. Liczba 9 jest większa od każdej z pozostałych, toteż należy uznać, że osoba, która uzyskała tę liczbę głosów /S.B./, została prawidłowo wybrana. Błędne zatem jest stwierdzenie Wojewody, że przy opisanym sposobie głosowania tylko uzyskanie bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów stanowi o wyborze. Nie potwierdził się też jego zarzut, że analizowane głosowanie oznacza ograniczenie reguł demokracji. Zostały one zachowane przez to, że każdy z głosujących mógł swobodnie oznaczyć kandydata, na którego głosuje, a tym samym można było uznać, że głosował przeciw lub też wstrzymał się od głosu wobec każdego z pozostałych kandydatów, których trzeba oczywiście osobno uwzględnić w tym obliczeniu. Być może, efekt byłby wyraźniejszy, gdyby głosowanie przeprowadzono na przykład przez skreślanie nazwisk zamiast stawiania przy wybranym nazwisku znaku "X". Wprowadzenie takiego sposobu jednak nie zmieniłoby istoty rzeczy.
W tej sytuacji należy uznać, że uchwała Rady Gminy w O. z dnia 4 lipca 1994 r. nr I/6/94 nie narusza prawa. Wojewoda (...) zatem, stwierdzając jej nieważność, naruszył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.