Uzasadnienie
Rada Miejska w W. wydała w dniu 27 kwietnia 1994 r. uchwałę nr 245/94 w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych na terenie gminy W. Wydano ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, art. XII par. 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142 ze zm./, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. W uchwale tej określono najpierw ogólne zasady czasu pracy placówek handlu detalicznego /par. 1/, czas pracy zakładów usługowych i innych o podobnym charakterze /par. 2/, czas pracy placówek gastronomicznych /par. 3/.
W kolejnym paragrafie 4 zobowiązano podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie handlu detalicznego, usług i gastronomii do niektórych czynności związanych z czasem działania placówki, m.in. z włączeniem i wyłączeniem placówki z handlu. Wreszcie w par. 6 /par. 5 brak/ ustalono karę grzywny za naruszenie przepisów uchwały.
Na tę uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w W. do usunięcia naruszenia, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła w dniu 16 września 1994 r. Powszechna Spółdzielnia Spożywców "Społem" w W. Spółdzielnia zarzuca, że uchwała została wydana bez podstaw prawnych i była wykorzystywana "jako decyzja administracyjna", przez co ograniczyła możliwości jej obrony zagwarantowane w Kpa. Skarżąca dodaje, że uchwała narusza jej interesy ekonomiczne przez ewidentne pozbawienie dochodów. Spółdzielnia wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały. Jej zdaniem, skoro w poprzednim stanie prawnym, opartym na art. XII par. 1 przepisów wprowadzających kodeks pracy, ustalanie godzin otwarcia placówek handlowych należało do kompetencji terenowych organów administracji państwowej, to obecnie należy nie do rad, ale do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast i powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie zamiast decyzji administracyjnej aktu normatywnego przez organ władzy samorządowej pozbawiło zarząd PSS "Społem" możliwości obrony jego praw.
W odpowiedzi na skargę Miasto W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że zarzuty skargi są chybione, gdyż uchwała jest przepisem gminnym obowiązującym wszystkich na terenie gminy, nie może zatem naruszać przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wydawania decyzji administracyjnych, a także nie może być "wykorzystywana jako decyzja administracyjna". Swoją kompetencję do stanowienia tego rodzaju przepisów rada wywodzi z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym i z art. 45 ust. 1 Konstytucji, według którego organem stanowiącym gminy jest rada. Zatwierdzanie godzin pracy w formie decyzji narusza zasadę wyłącznej właściwości rady gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Uzasadniając takie twierdzenie, Miasto W. obszernie cytuje glosę do wyroku NSA z dnia 26 maja 1992 r. /SA/Lu 568/92/, napisaną przez prof. M. Kuleszę /"Samorząd Terytorialny" 1992, nr 9/, zdecydowanie krytyczną wobec orzeczenia uznającego, że kompetencje, o których mowa, należą obecnie do wójtów, burmistrzów lub prezydentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odpowiedź na pytanie o kompetencję do ustalania czasu otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego itp. z jednej strony powinna wynikać z analizy przepisów prawnych, jakie w tej mierze obowiązują, a z drugiej strony określać formę działania, w jakiej ma nastąpić realizacja tej kompetencji.
W kwestii, o której mowa, podstawowe znaczenie ma znowelizowany art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142/ w brzmieniu danym mu przez ustawę z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, zwanej kompetencyjną; przepis ten stanowi, że kompetencja ta należy do gminy. Przepis nie ustala organu gminy, który ma decydować o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych, i dlatego zapewne skarżący sięgnęli do art. 43 ustawy kompetencyjnej, z którego wynika, że dotychczasowe kompetencje terenowych organów administracji państwowej /a do nich właśnie należała wcześniej omawiana tu kompetencja/ przechodzą odpowiednio na wójtów albo burmistrzów /prezydentów miast/. Jednakże takie mechaniczne powołanie się na art. 43 ustawy kompetencyjnej /co uczynił również Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku głosowanym przez M. Kuleszę/ pomija ten oczywisty fakt, że ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących.
Nie mamy tu przecież do czynienia ze sprawą indywidualną, dla której kodeks postępowania administracyjnego przewiduje formę decyzji administracyjnej, i nie do pomyślenia jest wydawanie takich oddzielnych decyzji dla każdej placówki handlowej osobno. Dlatego też chybione są zarzuty skarżących o pozbawieniu ich ochrony, jaką przewidują przepisy tego kodeksu dla adresatów decyzji administracyjnych.
Ustalenie, że omawiana kompetencja może być zrealizowana tylko w formie przepisów powszechnie obowiązujących /przepisów gminnych/, oznacza, że może ona zostać wykonana tylko przez taki organ gminy, który w ogóle jest upoważniony do wydawania przepisów gminnych. Organem takim jest w zasadzie wyłącznie rada gminy, zupełnie wyjątkowo zarząd gminy /zarządzenia "porządkowe"/, nigdy natomiast organ jednoosobowy /art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Zgodzić się tu należy z całością wywodów zawartych w glosie M. Kuleszy, a zwłaszcza z twierdzeniem, że art. 43 ustawy kompetencyjnej sprawuje "funkcję pochodną wobec kompetencyjnych i materialnych ustaleń ustawy" i odgrywa jedynie "interpretacyjną rolę, ograniczoną tylko do wątpliwości prawnych powstających na tle tej ustawy". Jeżeli zatem nowe, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują funkcji prawotwórczej organów jednoosobowych gminy, nie można na te organy przenosić takiej funkcji, posługując się art. 43 ustawy kompetencyjnej.
Prawidłowości takiego rozumowania nie podważa fakt, że Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ nie zawiera już art. 45 ust. 1 poprzedniej Konstytucji, głoszącego, że organem stanowiącym gminy jest rada. W tym zakresie wystarcza cytowana ustawa o samorządzie terytorialnym. W momencie pisania glosy przez M. Kuleszę ten przepis poprzedniej Konstytucji jeszcze obowiązywał, natomiast Miasto W. w odpowiedzi na skargę powinno było go pominąć.
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności nie znalazł potwierdzenia zarzut jej wydania bez podstaw prawnych i przez organ niewłaściwy. Przeciwnie, tylko rada gminy jest upoważniona do wydania tego rodzaju przepisów.
Z tych powodów Sąd na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę oddalił.