Uzasadnienie
Spółka Leśno-Polaniarska Sołtysów (...) pod nazwą "Zarząd Lasów Sołtysów (...) w P." (...) w dniu 30 września 1993 r. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w N.T. z żądaniem wydania decyzji wstępnej uznającej współwłasność gruntów tak zwanych Sołtysów (...) w P., położonych na terenie (...) Parku Narodowego, za wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169/ oraz decyzji o zwrocie osobom uprawnionym, zrzeszonym w tej wspólnocie, wywłaszczonych w 1976 r. gruntów obejmujących: w Hali Kr. - obszar 26,09 ha, w Hali Ku. - obszar 55,72 ha, w Hali L.J. - obszar 31,33 ha, a także obszarów pastwiskowych /hal/ o powierzchni 38 ha.
W piśmie z dnia 10 grudnia 1993 r. pełnomocnik stron zmienił żądanie pierwsze, domagając się ustalenia, że wymienione nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową nie w dniu orzekania, lecz w dniu wywłaszczenia.
Kierownik Urzędu Rejonowego w N.T., nie rozpatrując żądania zwrotu, decyzją z dnia 20 czerwca 1994 r. odmówił uznania wymienionych nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie (...) Parku Narodowego, za wspólnotę gruntową. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że upłynął roczny termin przewidziany w art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1993 r. SA/Kr 2467/92 termin ten ma charakter materialnoprawny, w związku z czym zgłoszone po jego upływie wnioski nie mogą być uwzględnione. O bycie prawnym wspólnoty gruntowej nie orzeczono we właściwym terminie. Sporne nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast od czasu pierwotnego wpisu w księgach hipotecznych Lwh 479, 483 i 430 gminy katastralnej W. nieruchomość ta stanowiła współwłasność osób fizycznych. Nie zostało dokonane zamknięcie księgi wieczystej dla nieruchomości.
Wojewoda (...) podzielił w zupełności argumenty organu I instancji i decyzją z dnia 22 sierpnia 1994 r. nr GKG.IV.6324/1/94 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nadmienił, że żądanie utworzenia wspólnoty gruntowej wbrew art. 8 ust. 5 wymienionej ustawy tylko dla przeprowadzenia procesu administracyjnego zmierzającego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy uznać za bezprzedmiotowe i niedopuszczalne.
Współwłaściciele gruntów " Sołtysów (...) " z P.: Władysław B., Józef J., Józef S., Jan L., Józef J., Andrzej K., Józef S., Maria P., Andrzej S., Bronisław L., Maria B., Janina L., Stanisław R., Stanisław P., Zofia P., Tadeusz J., Stanisław J., Józef L., Leopold J., Stanisław Sz., Stanisław K., Stanisław I., Zofia M., Władysław H., Agnieszka D., Bronisława M., Stanisław J., Helena L., Janina K., Władysław L., Władysław.J., Józef K., Józef L., Władysław H., Stanisław K., Jan K., Stanisław K., Stanisław S., Stanisław K., Józef P., Leopold P., Jan T., Jan S., Andrzej L., Tadeusz L., Helena F., Tadeusz L., Jan L., Zofia L., Stanisław L., Jan. K., Tadeusz L., Stanisław L., Kazimierz L., Władysław Sz., Maria K., Janina L., Andrzej L., Jan J., Władysław K., Anna D., Anna L., Maria F., Józefa K., Stanisław L., Anna Sz., Józef L., Janina L., Józef L., Jan L., Józef P., Anna P.-Sz., Stanisław H., Stanisław B., Stanisław T., Jan P. i Bronisław Sz. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (...). Skarga zawiera zarzut naruszenia art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./. Z bezspornych faktów zostały - zdaniem skarżących - wysnute wadliwe wnioski, dla bytu wspólnot gruntowych bowiem istotne są dwie przesłanki: iż powstały one na skutek likwidacji stosunków feudalnych na wsi i pozostawały we wspólnym posiadaniu osób uprawnionych; w tym wypadku obie przesłanki zostały spełnione.
W szczególności pierwotne prawa "Sołtysów (...)" wywodzą się jeszcze z nadań królów polskich, uprawniających skarżących do korzystania z lasów i hal stanowiących królewszczyzny. Gdy władze austriackie dokonywały zniesienia serwitutów na terenie tzw. Państwa Czarnodunajeckiego, orzeczeniem Komisji Krajowej CK Namiestnictwa we Lwowie z dnia 9 września 1870 r. wydzielono określone grunty na współwłasność uprawnionych z zastrzeżeniem, iż utworzą oni "spółkę". Prawo austriackie bowiem nie znało pojęcia wspólnoty gruntowej. Była to więc typowa wspólnota gruntowa utworzona z gruntów "zaserwitutowych". Okoliczność, że w księgach wieczystych prawa ich określono ułamkami współwłasności, nie ma żadnego znaczenia. Zresztą ustawodawca liczył się z taką sytuacją, na co wskazuje brzmienie art. 12 wymienionej ustawy.
Zupełnym nieporozumieniem jest powołanie się na fakt, że księgi wieczyste nie zostały zamknięte. Jest to pomylenie przyczyny i skutku. Skoro bowiem nie ustalono we właściwym trybie, że sporne nieruchomości gruntowe są wspólnością gruntową, to nie mogło nastąpić zamknięcie ksiąg. Ponadto - wbrew stanowisku NSA wyrażonemu sprawie SA/Kr 2467/92 - brak jest podstaw, by termin określony w art. 8 ust. 5 ustawy traktować jako prekluzyjny. Prekluzyjności bowiem nie domniemywa się i musi się ona w naszym systemie prawnym wiązać z jakimś obowiązkiem nałożonym na stronę /np. art. 344 par. 2 Kc/. Tymczasem ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie nakłada żadnego obowiązku wystąpienia z żądaniem w nieprzekraczalnym terminie, termin ten zaś jest adresowany tylko do organu administracji. Zaniechanie obowiązku przez ten organ nie może pozbawiać praw osób uprawnionych, tym bardziej że roszczenia wynikające z własności nieruchomości nie przedawniają się /art. 223 par. 1 Kc/.
Oprócz tego nie jest należycie reprezentowany Skarb Państwa. (...) Park Narodowy bowiem ma uprawnienia do zarządu, nie ma natomiast żadnych uprawnień w sferze własności; te ma Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Naruszono także art. 89 par. 2 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, mimo ewidentnej sprzeczności interesów oraz znacznego stopnia skomplikowania sytuacji faktycznej i prawnej.
Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustalenie obecnego lub poprzedniego stanu prawnego w postępowaniu administracyjnym bądź sądowym nie dotyczyło w rozpatrywanej sprawie dyspozycji rozporządzających. W odniesieniu do nieruchomości parków narodowych ustalenie takie dotyczyło przedmiotu zarządu. Zarząd taki wobec spornych nieruchomości sprawował w dniu orzekania przez organy administracji państwowej Dyrektor (...) Parku Narodowego (...), który w tej sprawie był należycie reprezentowany.
Nie mają również racji skarżący, gdy zarzucają naruszenie art. 89 par. 2 Kpa. Użycie w tym przepisie spójnika "oraz" między wyrazami "interesów stron" a wyrazami "gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin" oznacza, że organ administracyjny powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, a jednocześnie gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, a więc obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie /J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 1985, str. 175/. W sprawie jest oczywiste, że występuje tylko pierwsza przesłanka, brak jest natomiast przesłanki drugiej. Dlatego organy administracyjne obu instancji nie miały obowiązku rozpatrywać sprawy na rozprawie.
Nie można jednak nie zgodzić się z pozostałymi zarzutami skargi.
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ w art. 1 określa, jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi. Byt wspólnoty gruntowej nadaje im wymieniona ustawa. Po to jednak, by wspólnota gruntowa mogła się skutecznie powoływać na swój status, konieczne jest wcześniejsze wydanie przez właściwy organ rządowej administracji ogólnej ostatecznej decyzji o tym, czy dane nieruchomości stanowią wspólność gruntową. Z art. 8 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzja taka ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. Charakter takiej decyzji jako deklaratywnej nie czyni bezprzedmiotowym ani niedopuszczalnym żądania ustalenia, że nieruchomość należała do wspólnoty gruntowej również wcześniej, w tym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, jeśli strona ma w tym interes prawny.
Interes taki w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty. Skoro bowiem osoby ujawnione w księgach wieczystych jako współwłaściciele /art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ chcą wystąpić jako udziałowcy wspólnoty gruntowej o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą tego uczynić ani z osobna, ani łącznie, lecz jedynie jako spółka będąca osobą prawną, działająca na podstawie uchwalonego przez udziałowców statutu, zatwierdzonego przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. W razie bezczynności organizacyjnej udziałowców mogą oni występować tylko za pośrednictwem organów spółki przymusowej, utworzonej przez ten organ. Analogiczny pogląd można wyprowadzić z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r. III CZP 73/68 /OSNCP 1969, nr 5 poz. 90/. Spółka Leśno-Polaniarska Sołtysów (...) nie wykazała niczym, że odpowiada warunkom, od których spełnienia zależy jej byt prawny.
Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 ust. 5 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W polskim systemie prawnym prekluzyjności się nie domniemywa. Ponadto musi się ona wiązać z wyznaczeniem stronie nieprzekraczalnego terminu do wystąpienia z określonym żądaniem pod rygorem wygaśnięcia uprawnienia /por. art. 344 par. 2 Kc/. Nie dotyczy to natomiast terminu zakreślonego organowi (...) do załatwienia określonych spraw. Zakreślenie przez ustawodawcę terminu do załatwienia sprawy przez organ administracji /np. art. 35 par. 3 Kpa/ bądź też uregulowania stanu prawnego dotyczącego określonego przedmiotu /art. 8 ust. 5 omawianej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r./ stwarza tylko powinność organu administracji, a nie bezwzględny nakaz dokonania tej czynności w wyznaczonym terminie pod rygorem ujemnych skutków dla stron. W nauce prawa nazywa się taki termin terminem instrukcyjnym. Oznacza to, że po jego upływie nie ma żadnych przeszkód do rozstrzygnięcia przez organ administracji konkretnej sprawy lub uregulowania stanu prawnego. Wręcz przeciwnie, z ogólnej zasady określonej w art. 12 Kpa wynika, że z powodu przeterminowania takie sprawy powinny być załatwiane w pierwszej kolejności. W ten tylko sposób bowiem można w pewnym choćby stopniu naprawić skutki nieuzasadnionej opieszałości organu administracji i nie doprowadzić do konsekwencji wynikających z art. 37, a w szczególności art. 38 Kpa.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za instrukcyjnym charakterem terminu przewidzianego w art. 8 ust. 5 cytowanej ustawy jest art. 5 pkt 10 lit. "a" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organ gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Według tego przepisu ustalanie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz ustalanie wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, wykazu obszarów gospodarstw przez nie posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie należy obecnie, a więc po upływie terminu określonego w art. 8 ust. 5 wymienionej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., do właściwości organów rządowej administracji ogólnej. Przepis powyższy nie ogranicza rozstrzygania w tym zakresie jedynie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania, a zatem dotyczy również, a nawet przede wszystkim, regulowania stanu prawnego w tym przedmiocie po raz pierwszy. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć uprawnienia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej jedynie do spraw o wznowienie postępowania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji, to przepis art. 5 pkt 10 ustawy kompetencyjnej byłby zbędny, gdyż uprawnienie tego organu w tym zakresie wynikałoby wprost z przepisów art. 145-152 i 156-159 Kpa, podobnie jak przy innych środkach nadzwyczajnych określonych w art. 154-155 Kpa. Należy bowiem uwzględnić, że gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć możliwość wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia bądź zmiany decyzji w sprawach uregulowanych w art. 8 ust. 1-3 cytowanej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., posłużyłby się konstrukcją prawną przyjętą w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./. Z tych przyczyn skład orzekający nie podzielił odmiennego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 20 maja 1993 r. SA/Kr 2467/92, na który powoływały się organy obu instancji.
Pogląd ten zresztą jest całkowicie odosobniony. Zarówno bowiem w judykaturze, jak i w doktrynie, aczkolwiek bez szczegółowego uzasadnienia, przyjmuje się, iż termin przewidziany w art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ jest terminem wyłącznie instrukcyjnym, a nie materialnoprawnym /por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1968 r. III CZP 78/66 - ONSCP 1968, nr 10 poz. 16l; S. Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1995, str. 154/.
Określenie praw współwłasności skarżących, wynikające ze stanu ujawnionego w księgach wieczystych przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 8 ust. 1-3 ustawy, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia wspólności gruntowej, skoro ustawodawca stan taki przewidział i zaakceptował go /art. 12 wymienionej ustawy/.
Chybiony jest argument organów, że o braku podstaw do wydania pozytywnej dla skarżących decyzji świadczy fakt niezamknięcia ksiąg wieczystych. Należy bowiem mieć na względzie, iż zamknięcie takie może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu decyzją administracyjną, że sporne nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową /art. 11 wymienionej ustawy/.
Ponieważ wniosek skarżących po jego korekcie zmierzał do ustalenia stanu prawnego nie w dniu orzekania w sprawie, lecz w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowych, to organ nie może wysuwać argumentu, że właścicielem był Skarb Państwa, skoro własność ta powstała dopiero w dniu, w którym decyzje wywłaszczeniowe stały się decyzjami ostatecznymi.
W tym stanie rzeczy, z powodu naruszenia prawa materialnego przez organy obu instancji, zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu /art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa/.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 208 Kpa.