Uzasadnienie
Naczelnik Dzielnicy Kraków-Krowodrza, decyzją z dnia 19 lutego 1981 r., nr L.I-6-WP-108/Va/81, przydzielił w drodze zamiany z urzędu Andrzejowi i Helenie małżonkom Ł. lokal mieszkalny nr 4 w budynku przy ul. S. nr 7 w Krakowie, składający się z 5 pokoi i kuchni oraz przynależności o powierzchni użytkowej 141 m2, a mieszkalnej 101,3 m2. W świetle uzasadnienia tej decyzji jeden pokój o powierzchni 20 m2 miał być zajęty po jego zwolnieniu przez Barbarę M. z synem. Do dyspozycji Naczelnika przejęte zostało dotychczasowe mieszkanie małżonków Ł., położone w Krakowie, przy ul. K.Z. nr 9 m. 101, składające się z 3 pokoi z kuchnią o powierzchni mieszkalnej 38 m2, użytkowej 57 m2.
W dniu 17 lutego 1981 r. wniosek o przydział mieszkania nr 4 przy ul. S. nr 7 złożył współwłaściciel tego budynku Kazimierz W., zamieszkały w S. przy ul. M. nr 5, natomiast w dniu 23 lutego 1981 r. wniosek o przydział tego mieszkania złożyła także Anna S. jedna ze współwłaścicielek tego budynku.
Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza stwierdził, bez podania zresztą podstawy prawnej, że oba te wnioski nie mogą być brane pod uwagę, gdyż nie zostały złożone na opracowanych do tego celu drukach i sprawę ich rozpoznania uznał za bezprzedmiotową.
Anna S. i Kazimierz W. złożyli odwołania od decyzji naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 19 lutego 1981 r. do Prezydenta Miasta krakowa. W wyniku tego odwołania Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 29 kwietnia 1981 r., nr L.III.8171-1216/81, uchylił decyzję organu I instancji z 19 lutego 1981 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 27 prawa lokalowego współwłaściciele mają pierwszeństwo w zasiedleniu mieszkania przy ul. S. Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa organ administracji I instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał przydzielić wolną część lokalu przy ul. S. jednemu z odwołujących się współwłaścicieli. Natomiast na rzecz Andrzeja i Heleny małżonków Ł. organ administracji I instancji miał zadysponować mieszkaniem zgodnie z posiadanymi przez nich uprawnieniami.
Podczas ponownego rozpoznawania sprawy organ administracji I instancji ograniczył się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego dotychczasowych warunków mieszkaniowych Anny S. i Kazimierza W. oraz liczby izb w budynku przy ul. S. nr 7.
Dnia 2 czerwca 1981 r. Naczelnik Dzielnicy Krowodrza w Krakowie wydał ponowną decyzję nr L.I-6-WP-108/Va/81, którą przydzielił w drodze zamiany Andrzejowi i Helenie małżonkom Ł. z rodziną /5 dzieci/ lokal mieszkalny nr 4 przy ul. S. nr 7 o wyżej podanej powierzchni, odmawiając równocześnie przydziału tego mieszkania skarżącym Annie S. i Kazimierzowi W., współwłaścicielom budynku, w którym znajduje się sporne mieszkanie. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono brak podstawy do wyłączenia budynku przy ul. S. nr 7 w K. spod szczególnego trybu najmu na podstawie art. 22 prawa lokalowego z uwagi na to, że budynek ten składa się z 21 izb.
Odmowa przydziału skarżącym tego mieszkania podyktowana została m.in. tym, że Kazimierz W. jest właścicielem budynku nr 5 przy ul. M. w S., Anna S. zajmuje zaś wraz z rodziną mieszkanie w O. w budynku nr 4 przy ul. M. Zdaniem organu administracji I instancji, przydział spornego mieszkania nie mógł nastąpić na ich rzecz z uwagi na to, że żadne z nich nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 25 i art. 27 prawa lokalowego. Wydanie zaś decyzji przydzielającej mieszkanie Andrzejowi i Helenie Ł. motywowano ich ciężkimi warunkami materialnymi i lokalowymi. Mają oni bowiem na utrzymaniu pięcioro nieletnich dzieci, z czego dwojgu przysługuje prawo do dodatkowej powierzchni mieszkalnej z uwagi na stan zdrowia.
Jakkolwiek w sentencji decyzji zadysponowano na rzecz małżonków Ł. mieszkaniem składającym się z 5 pokoi z kuchnią, to w uzasadnieniu podano, że są oni uprawnieni do zajęcia na razie tylko trzech pokoi. Objęcie dalszych dwóch pokoi miało nastąpić w przyszłości, w bliżej nie określonym czasie, po zwolnieniu ich przez dotychczasowych najemców, tj. Jana G. i Barbarę M. Od decyzji organu administracji I instancji z dnia 2 czerwca 1981 r. złożyli odwołania:
1/ Jan G., zajmujący pokój w spornym mieszkaniu; oponował on przeciwko objęciu przydziałem zajmowanego przez niego pokoju, a także przeciwko wprowadzeniu do wspólnego mieszkania wieloosobowej rodziny bez równoczesnego przydziału mieszkania jemu.
2/ Anna S. i Kazimierz W., którzy - sprzeciwiając się przydziałowi spornego mieszkania małżonkom Ł. - wnosili o przydzielenie tego mieszkania każde na swoją rzecz. Swe uprawnienia do uzyskania przydziału tego mieszkania wywodzili oni z faktu, że są współwłaścicielami budynku, w którym to mieszkanie się znajduje. Kazimierz W. swoje żądanie oparł ponadto na przepisie art. 27 ust. 2 prawa lokalowego, albowiem w dniu 15 kwietnia 1981 r. przejął on funkcję administratora tego budynku od Marka B., który zrzekł się tej funkcji.
Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 6 czerwca 1981 r., nr L.III-8171-1-433/81, nie uwzględnił złożonych odwołań i utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy Krowodrza w Krakowie z dnia 2 czerwca 1981 r. W uzasadnieniu tej decyzji, poza powtórzeniem argumentów zawartych w decyzji organu I instancji podniesiono, że skoro Anna S. udzieliła upoważnienia do zarządu budynkiem Kazimierzowi W., to tym samym pozbawiła się uprawnienia z art. 27 prawa lokalowego. W odniesieniu zaś do Kazimierza W. uznano, że nie może on uzyskać przydziału spornego mieszkania na podstawie art. 27 ust. 2, jak długo jest właścicielem budynku nr 5 położonego w S. przy ul. M. Przydział taki bowiem naruszałby przepis art. 21 prawa lokalowego. W decyzji podkreślono również, że Jan G. powinien otrzymać mieszkanie nr 36 przy ul. D. nr 75, a Barbara M. - w spółdzielni mieszkaniowej.
Decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 1981 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli Kazimierz w. i Anna S., składając równocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Organy administracji nie ustosunkowały się w ogóle do wniosków skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji, natomiast w dniu 10 sierpnia 1981 r. Naczelnik Dzielnicy Kraków-Krowodrze wprowadził również rodzinę Ł. do trzech z pięciu przydzielonych im pokoi w mieszkaniu nr 4 przy ul. S. nr 6.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 września 1981 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonych decyzji, w tym czasie jednak małżonkowie Ł. byli już wprowadzeni do trzech z pięciu przydzielonych im pokoi. Decyzja została więc w części wykonana przed wydaniem przez Sąd postanowienia. Wstrzymanie jej wykonania miało swój skutek tylko do pozostałych pomieszczeń, nie objętych przez rodzinę Ł. przed doręczeniem im postanowienia.
Prezydent Miasta Krakowa w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stojąc na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W dalszej części odpowiedzi ponowiono argumenty zawarte w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji. Wyraziło ponadto pogląd, że skoro już dwóch innych współwłaścicieli mieszka w tym budynku, to przydział zwolnionych w nim mieszkań na rzecz dalszych współwłaścicieli, nawet zarządzającego tym budynkiem, mógłby nastąpić tylko wówczas, gdyby wcześniej wyodrębniono własność poszczególnych lokali. Budynek ten jednak nie może być uznany za mały dom mieszkalny, gdyż ma ponad 20 pokoi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do badania decyzji administracyjnych wyłącznie pod kątem ich zgodności z prawem. Do tych też kwestii będą się sprowadzać rozważania w niniejszej sprawie.
Przed wydaniem zaskarżonych decyzji złożone zostały trzy wnioski w sprawie przydziału spornego mieszkania, a to przez: 1/ Andrzeja i Helenę małżonków Ł., 2/ Annę S., 3/ Kazimierza W. Przed podjęciem decyzji w tej sprawie organ administracji powinien był przede wszystkim rozważyć, czy obowiązujące przepisy zezwalają na przydzielenie poszczególnym wnioskodawcom tego mieszkania, przy zachowaniu obowiązującego trybu postępowania w tych sprawach.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 9 poz. 37/, Naczelnik Dzielnicy Krowodrza w Krakowie mógł spornym mieszkaniem zadysponować tylko na rzecz osoby, która spełniała warunki do uzyskania przydziału tego mieszkania. Naczelnik był równocześnie zobowiązany do uwzględnienia w swej decyzji uprawnień osób, którym z mocy przepisów szczególnych przysługuje pierwszeństwo do zamieszkania w tym lokalu lub jego części.
Rozpatrując niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji I i II instancji wydały zaskarżone decyzje z rażącym naruszeniem prawa.
W świetle obowiązujących przepisów brak było przede wszystkim podstawy prawnej do przydzielenia tego mieszkania w drodze zamiany rodzinie Ł. Do dokonania takiego przydziału, określanego potocznie "zamianą z urzędu", nie daje bowiem podstawy par. 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Przydział bowiem lokalu mieszkalnego w drodze tzw. zamiany z urzędu może nastąpić tylko wtedy, gdy osoba otrzymująca przydział takiego mieszkania pozostawia do dyspozycji organu administracji lokal o powierzchni nie mniejszej lub co najmniej zbliżonej do powierzchni lokalu otrzymywanego w drodze zamiany. Decyzja, na podstawie której dokonuje się takiej zamiany, jeżeli lokal przydzielony znacznie przewyższa swą powierzchnią powierzchnię lokalu dotychczas zajmowanego, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.
Andrzej i Helena Ł. otrzymali na podstawie przydziału w drodze zamiany z urzędu lokal mieszkalny o powierzchni 140 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 101,3 m2, a pozostawili do dyspozycji organu administracji lokal o powierzchni 57 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 38 m2. W drodze zamiany otrzymali zatem lokal o powierzchni użytkowej i mieszkalnej przeszło dwukrotnie większej. Tego rodzaju praktyka jest jaskrawym przykładem obchodzenia przepisów regulujących zasady przydziału mieszkań i przynosi szkodę szeroko pojętemu interesowi społecznemu. Dokonane w ten sposób przydziały mieszkań prowadzą z jednej strony do uszczuplenia wolnych zasobów mieszkalnych, które mają być przydzielone osobom do tego uprawnionym, tj. osobom umieszczonym na listach przydziału /par. 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia/, a z drugiej zaś strony dają możliwość wydatnego nieraz polepszenia sytuacji mieszkaniowej osobom, które powinny osiągać to inną drogą.
Należy poza tym zaznaczyć, że organ administracji nie miały także podstawy prawnej do dysponowania całym spornym lokalem, albowiem opróżnione były tylko trzy pokoje, natomiast dwa pozostałe w chwili wydawania decyzji I instancji były prawnie zajęte. Rysująca się perspektywa opróżnienia tych pokoi w bliżej nie określonej przyszłości nie dawała podstaw do zadysponowania nimi przez organ administracji w zaskarżonej decyzji. Na marginesie należy zauważyć, że występuje wątpliwość co do istnienia podstawy i potrzeby przydziału innego mieszkania Janowi G. Skoro więc brak było podstaw prawnych do przydziału rodzinie Ł. tego lokalu w drodze zamiany z urzędu, a także do przydziału tego lokalu w oderwaniu od instytucji zamiany mieszka, a ponadto organ nie miał prawa do dysponowania całym mieszkaniem, to wydana w tym zakresie decyzja Naczelnika Dzielnicy Krowodrza w Krakowie z dnia 2 czerwca 1981 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa są nieważne z uwagi na to, że w rażący sposób naruszają obowiązujące prawo.
Sytuacja mieszkaniowa Andrzeja i Heleny Ł. powinna być rozwiązana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sytuacja ta jest niewątpliwie trudna. Nie jest jednak wykluczone, że osoby zakwalifikowane i umieszczone na listach przydziału mieszkań znajdują się w o wiele gorszej sytuacji mieszkaniowej niż Andrzej I Helena Ł. Jeżeli zaś chodzi o odmowę przydziału spornego mieszkania skarżącym Annie S. lub Kazimierzowi W., to wnosili oni o przydzielenie im pomieszczeń zwolnionych w tym mieszkaniu. Organ administracji I instancji powziął decyzję w odniesieniu do nich bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla tej kwestii okoliczności.
Jest rzeczą bezsporną, że wymienieni są współwłaścicielami budynku nr 7 przy ul. S. w Krakowie i każde z nich chciało zamieszkać w zwolnionej części lokalu nr 4, oraz że Kazimierz W. w swym wniosku o przydział mieszkania powoływał się również na przysługujące mu na podstawie art. 27 ust. 2 prawa lokalowego uprawnienia.
W tej sprawie trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że w stosunku do budynku nr 7 przy ul. S. nie ma zastosowania art. 25 prawa lokalowego, wobec czego wszelkie rozważania i wywody na temat liczby izby w tym budynku były bezprzedmiotowe, a Annie S. i Kazimierzowi W. - z samego faktu, że są jego współwłaścicielami - nie przysługują żadne szczególne uprawnienia przy staraniu się o przydział mieszkania w tym budynku. Ich wnioski podlegały rozpatrzeniu zgodnie z ogólnie obowiązującymi zasadami przydziału mieszkań w budynkach objętych szczególnym trybem najmu.
Odrębną natomiast sprawą jest kwestia uprawnień, jakie przysługiwać mogą Kazimierzowi W. na podstawie art. 27 prawa lokalowego. Gdy ustalono, że sprawuje on zarząd tym budynkiem lub też, że zobowiązał się do sprawowania takiego zarządu, wówczas miałby on pierwszeństwo do zamieszkania w opróżnionym lokalu lub jego części, jeżeli oczywiście nie stałby temu na przeszkodzie art. 21 prawa lokalowego. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji, zaaprobowane przez organ II instancji, dokonane zostały z naruszeniem obowiązującego prawa. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem tych organów, że ustanowienie określonej osoby administratorem budynku może nastąpić tylko w formie aktu notarialnego, a także - by decydującym dowodem na to, czy ktoś jest, czy nie jest administratorem, mogło być zaświadczenie wydziału finansowego organu administracji stopnia podstawowego. Nie można też podzielić poglądu organów administracji, że współwłaściciel zajmujący mieszkanie w budynku objętym współwłasnością ma obowiązek podjęcia się administracji tym budynkiem, a z kolei współwłaściciel nie mieszkający w tym budynku nie ma prawa zarządzania nim.
Rozpatrując wniosek Kazimierza W. należy wziąć pod uwagę, że istotne w tym zakresie jest nie tylko jego stanowisko, ale także stanowisko pozostałych współwłaścicieli, powzięte przez nich w odpowiednim trybie i formie. Gdyby Kazimierz W. wykazał, że istotnie zarządza lub też obejmie administrację tym budynkiem po uzyskaniu w nim mieszkania, organy administracji miałyby wówczas obowiązek pozostawienia spornego mieszkania do jego dyspozycji, gdyby oczywiście nie stał temu na przeszkodzie art. 21 prawa lokalowego. Z tego punktu widzenia zagadnienie, czy Kazimierz W. zajmuje mieszkanie w S., nie zostało wyjaśnione w sposób umożliwiający organowi administracji powzięcie decyzji. W zaskarżonych decyzjach bowiem twierdzi się, że wymieniony jest właścicielem budynku mieszkalnego nr 5 przy ul. M. w S. podczas gdy sprawą istotną jest, czy zajmuje w tym budynku mieszkanie. Przy rozstrzygnięciu tej kwestii należało mieć także na względzie art. 23 prawa lokalowego, gdyby się bowiem okazało, że mimo zameldowania w Krakowie nadal zajmuje on lokal mieszkalny w budynku będącym jego lub jego małżonki własnością, nie miałby on prawa do zamieszkania na podstawie art. 27 prawa lokalowego w budynku nr 7 przy ul. S. w Krakowie, jak długo nie zrezygnuje z mieszkania w S. Organy administracji I i II instancji powinny sprawę przydziału spornego lokalu, poza oczywiście przysługującymi uprawnieniami do zamieszkania w nim na podstawie przepisów szczególnych, rozpatrzyć w szerszym kontekście i zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonać jego przydziału na rzecz osoby umieszczonej na liście przydziału /par. 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów/.
Należy ponadto zwrócić uwagę na to, że organy administracji państwowej mają obowiązek rozpatrzenia wniosków dotyczących wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Pozostawienie wniosku skarżącego Kazimierza W. przez organy obu instancji bez rozpoznania jest poważnym uchybieniem, na którego eliminację w przyszłości organy administracji zwrócić powinny baczniejszą uwagę.
Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Krowodrza w Krakowie z dnia 2 czerwca 1981 r. w części dotyczącej przydziału w drodze zamiany z urzędu lokalu mieszkalnego nr 4 przy ul. S. nr 7 na rzecz Andrzeja i Heleny małżonków Ł. W pozostałej części zaskarżone decyzje organów obu instancji uchyla na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa. W tej części Sąd dopatrzył się naruszenia art. 27 ust. 2 prawa lokalowego oraz art. 7, 9, 10, 77 i 107 Kpa.
Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało na podstawie art. 208.