Uzasadnienie
Rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Krakowa decyzją nr L.III-8171-2-164/88 z dnia 31 grudnia 1988 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w Krakowie z dnia 23 lutego 1988 r. o odmowie Marcie P.-P. przydziału lokalu nr 2 przy ul. B.S. nr 53 z przeznaczeniem na poszerzenie zakładu rzemieślniczego w zakresie artystycznego szycia firanek i zasłon oraz o przydziale tego lokalu Januszowi W. z przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny.
Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Martę P.-P. oraz Izbę Rzemieślniczą. Marta P.-P. zarzuciła rażące naruszenie art. 7, 8, 11, 13, 77, 80 i art. 85 Kpa, art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe oraz par. 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr 10 Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1987 r. w sprawie zapewnienia warunków rozwoju usług bytowych od roku 1990 /M.P. nr 4 poz. 32/. Domagała się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, ewentualnie jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Izba Rzemieślnicza, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest par. 4 ust. 1 pkt 2 powyższej uchwały nr 10 Rady Ministrów oraz przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, a także art. 7, 8, 10, 11, 12, 13, 35, 36, 77, 78, 80 i art. 107 Kpa.
Organ administracji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wątpliwości budzi dopuszczalność skargi Izby Rzemieślniczej. Zgodnie z art. 197 pkt 2 Kpa skarga na decyzję organu administracji państwowej przysługuje organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu uzależnione jest od dopuszczenia do udziału w postępowaniu, co następuje w formie postanowienia. W aktach brak takiego postanowienia, co wskazuje, że Izba Rzemieślnicza nie była dopuszczona do udziału w postępowaniu w formie prawem przewidzianej.
Skoro jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie poprzednią skargę Izby w tej sprawie w 1988 r., należy przyjąć, iż szanował w ten sposób uchybienie organu administracji państwowej.
Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe według jednolitego tekstu zawartego w Dzienniku Ustaw z 1983 nr 11 poz.
- Zastosowany przepis należy uznać za prawidłowy, z uwagi na brzmienie art. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124/, w myśl którego sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy i nie zakończone decyzjami ostatecznymi podlegają rozpatrzeniu według dotychczasowych przepisów. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 1986 r., a zatem zastosowanie ma tekst prawa lokalowego opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1983 nr 11 poz. 55.
Ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124/ liczy 11 artykułów. Niezrozumiały przeto jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 tej ustawy. Można się jedynie domyślać, iż skarżącej chodzi o znowelizowany przez tę ustawę art. 34 ust. 3 prawa lokalowego, którego zastosowanie jednak, w świetle przytoczonego wyżej art. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r., byłoby błędne.
Zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom Izby Rzemieślniczej nie można przyjąć, iż nie brała ona udziału w postępowaniu po uchyleniu decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny; w tym fragmencie postępowania złożyła do akt pismo procesowe, wiedziała o toczącym się postępowaniu i mogła składać wszelkie inne wnioski i twierdzenia, tym bardziej że działała przez adwokata.
Natomiast trafny jest zarzut braku wezwania Izby Rzemieślniczej do oświadczenia się w tym fragmencie postępowania, czego jednak nie można zakwalifikować jako przesłanki wznowienia postępowania z powodu niebrania udziału w postępowaniu, zwłaszcza że organ odwoławczy nie dokonywał w tym czasie żadnej czynności z udziałem drugiej strony postępowania.
Przyjmując w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa dopuszczalność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ustawodawca jednocześnie zastrzegł, że naruszenie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę uchylenia decyzji. Tak uczynione zastrzeżenie daje podstawę do wniosku, że przepis ten powinien być wykładany ściśle. Ani skargi, ani przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazały naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Istotne zasady postępowania zostały zachowane, a przepisy prawa nie wiążą z czasem złożenia wniosku lub wskazaniem lokalu żadnych skutków prawnych dla oceny legalności decyzji. W szczególności organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, a ocena dowodów jest zgodna z prawidłami poprawnego rozumowania i doświadczeniem życiowym.
Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 Kpa, a powołane w uzasadnieniu argumenty nie są dowolne. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż naruszona została wynikająca z art. 7 Kpa dyrektywa kierowania się interesem społecznym, albowiem przydzielenie lokalu na cele lecznictwa, przy znanym powszechnie stanie zdrowia ludności i opieki zdrowotnej, nie może być uznane - nawet w konkurencji z działalnością skarżącej - za naruszenie interesu społecznego.
Uchylenie poprzednio wydanej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny nie oznaczało przyznania skarżącej racji co do meritum, gdyż takich uprawnień Sąd nie ma. Oznaczało to jedynie konieczność dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uchylenie zatem decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogło przesądzić o pozytywnym załatwieniu wniosku skarżącej.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ administracji uprawniony był do załatwienia sprawy w taki sam jak poprzednio sposób, jeśli uzupełnione postępowanie nie wykazało konieczności zmian stanowiska organu. Ustalenia dokonane w toku uzupełniającego postępowania nie dają podstaw do zanegowania rozstrzygnięcia i uznania go za dowolne.
Stosownie do art. 6 Kpa organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje, iż podstawą prawną decyzji musi być prawo powszechnie obowiązujące. Uchwała nr 10 Rady Ministrów, na którą powołują się skargi, nie jest prawem powszechnie obowiązującym, gdyż została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Nawet pomijając ten jej brak, który ją dyskwalifikuje jako źródło prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji administracyjnej, trzeba zauważyć, iż uchwała ta jest adresowana w par. 4 ust. 1 pkt 2 do terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej, a nie do organów właściwych do wydawania decyzji.
Poza rozważaniami Sądu muszą pozostać kwestie pierwszeństwa przydziału lokalu osobie, która już posiada jakiś lokal, w porównaniu z osobą, która nie posiada żadnego lokalu użytkowego, jak również sugestie wykonywania usług w mieszkaniu czy spółdzielni. Można jedynie stwierdzić, że obywatel ma prawo używać mieszkania na cele mieszkalne oraz korzystać z wolności prowadzenia działalności gospodarczej w odpowiadających mu i zgodnych z prawem formach.
Podnoszona przez skarżących zasada równości wobec prawa musi być konsekwentnie stosowana względem wszystkich obywateli. Dlatego jako nie mające znaczenia dla sprawy Sąd ocenił zarzuty nieprzeprowadzenia oględzin mieszkania Janusza W. oraz niezbadania możliwości wykonywania przez niego praktyki dentystycznej w innym lokalu na terenie miasta K. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników prowadzących postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wypowiedzenia się w tej materii. Można jedynie stwierdzić, iż przesłanki ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika prowadzącego postępowanie administracyjne nie dają same przez się podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Kryteria odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędnika i kryteria oceny legalności decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny są różne. Dlatego te uchybienia w toku postępowania, które skarżąca odbierała jako przejaw lekceważenia jej praw, nie wywarły skutku w postaci wzruszenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji.