Uzasadnienie
Rada Gminy i Miasta P. wydała w dniu 20 stycznia 1994 r. uchwałę nr XLVII/291/94 w sprawie ustalenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wydano ją na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./.
W uchwale tej ustalono na terenie Gminy i Miasta P. 28 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu - z wyjątkiem piwa - przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Dotychczasowa liczba tych punktów, wprowadzona uchwałą z dnia 15 lipca 1993 r., wynosiła 14. Punkty te ustalano proporcjonalnie do liczby mieszkańców - 1 punkt na około 500-600 osób /dotychczas 1 punkt na około 1000-1200 osób/. W tym na terenie miasta P. ustanowiono 10 punktów sprzedaży /dotychczas 5/, a na terenie sołectw 18 punktów /dotychczas 9/, po 2 na każdą z 9 wydzielonych stref.
Po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do zmiany uchwały i po protestach skierowanych do Sejmiku Samorządowego, do Wojewody w K. oraz do Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów, skargę na nią do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Stanisław G., zamieszkały w P. przy ul. K. nr 15. Wniósł on o stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi zarzucił w szczególności naruszenie cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nastąpiło to, jego zdaniem, przez zalegalizowanie w drodze kwestionowanej uchwały wydanych wcześniej zezwoleń indywidualnych na prowadzenie sprzedaży alkoholu i przez niezastosowanie obligatoryjnego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, który w P. uchwalono w dniu 15 lipca 1993 r. Skarżący zarzuca również, że przedstawiciel Kościoła Katolickiego, który współdziałał przy przygotowaniu poprzedniej uchwały, został teraz pozbawiony tej możliwości, a także stwierdza, że w trakcie sesji Rady dopuszczono się szeregu uchybień formalnych, które świadczą o tym, że zmiana uchwały nastąpiła wyłącznie dla "materialno-partykularnych interesów niektórych radnych". W dalszej części skarżący omawia ogólne problemy alkoholizmu w związku z zagadnieniem wychowania dzieci, zdolności do pracy, obronności kraju itp. Obszerny wywód dotyczy też zastrzeżeń, jakie zgłasza on w stosunku do sposobu potraktowania jego wezwania do usunięcia naruszenia.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy i Miasta w P. wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że zgodnie z art. 12 cyt. ustawy Rada miała kompetencję do wydania zaskarżonej uchwały. Na jej ważność nie ma przy tym wpływu fakt wydania indywidualnych zezwoleń niezgodnie z przepisami gminnymi. Zezwolenia takie, jako decyzje administracyjne, mogą być kwestionowane w odrębnym postępowaniu. Gmina uznaje także za nieprawdziwy zarzut niedostosowania uchwały do gminnego programu rozwiązywania problemów alkoholowych. Większość radnych uznała, że zgodność z tym programem została zapewniona. W odpowiedzi na zarzut braku konsultacji z Kościołem Katolickim Gmina stwierdza, że przepisy prawa nie wymagają dla tego rodzaju uchwał zasięgania opinii jakichkolwiek instytucji, w tym Kościoła. Za bezzasadne wreszcie uznano zarzuty skarżącego dotyczące nieudzielenia mu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Cytowana na wstępie ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma do spełnienia konkretny cel, uwzględniony już w samym jej tytule. Został on rozwinięty w preambule tej ustawy, a także w jej przepisach ogólnych. W szczególności jest to podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych /art. 1 ust. 1/ oraz ograniczanie dostępności alkoholu /art. 2 ust. 1 pkt 4/. Realizacja tego celu jest obowiązkiem wszystkich podmiotów wykonujących ustawę, a zwłaszcza podmiotów wydających na jej podstawie akty normatywne lub decyzje administracyjne. Należy też zauważyć, że ze swoistego charakteru tej ustawy wynika również, iż akty wydawane na jej podstawie mają do spełnienia wyłącznie ustalony w niej cel. Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli legalności zaskarżonych aktów, nie może natomiast badać ich celowości. Jeżeli jednak dany cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego ustawie będącej jego podstawą prawną. Jeżeli więc taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą.
Przeciwdziałanie alkoholizmowi i wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Jeżeli więc ustawa daje gminie kompetencję do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, to realizacja tej kompetencji nie może być mechaniczna i nie może polegać na ustaleniu jakiejkolwiek liczby punktów sprzedaży dla jakiejkolwiek liczby mieszkańców.
Zdaniem Sądu, proporcje ustalone przez zaskarżoną uchwałę nie pozwalają spełnić celu wyznaczonego przez ustawę. Parametry ustalone przez Radę Gminy i Miasta P. w zaskarżonej uchwale są nieodpowiednie, a także znacząco różne od tych, które Rada wprowadziła poprzednio - pół roku wcześniej. Przez ten czas nie nastąpiły na terenie P. żadne obiektywne zdarzenia /np. nagły wzrost liczby ludności/, które uzasadniałyby aż podwojenie liczby punktów sprzedaży alkoholu. Należy też zaznaczyć, że nowelizacja cyt. ustawy, jaka miała miejsce w 1993 r. /Dz.U. nr 40 poz. 184/ doprowadziła do rezygnacji ze sztywnego, centralnego ustalania parametrów dotyczących miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i do decentralizacji tej kompetencji. Przez to samo jednak nie zwolniono podmiotów zdecentralizowanych, tj. gmin, z obowiązku realizacji celów całej ustawy. Nie wprowadzono tu żadnej dowolności, lecz tylko związano regulację z potrzebami lokalnymi. Rady gmin mają, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, ograniczać dostępność alkoholu, nie mogą zatem wprowadzać przepisów tak znaczenie bardziej liberalnych od poprzedniej regulacji.
Dodatkowym argumentem przekonującym o tym, że zaskarżona uchwała nie realizuje celów ustawowych, w tym celu ograniczania dostępności alkoholu, jest treść protokołu obrad sesji, na której ją podjęto. Z wypowiedzi poszczególnych dyskutantów bowiem wynika, że już po wydaniu pierwszej uchwały, co nastąpiło w dniu 15 lipca 1993 r. łącznie z uchwaleniem "gminnego programu", zostały wydane niezgodne z nią akty indywidualne. Nasuwa się zatem wniosek, że zaskarżona uchwała była podjęta w celu zalegalizowania wydanych wcześniej decyzji, a nie w celu ograniczenia dostępności alkoholu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z jakimkolwiek konkretnym przepisem ustawy. Nie jest ona również literalnie sprzeczna z bardzo ogólnikowym i niejasnym "gminnym programem", o którym była mowa wyżej. To jednak, zdaniem Sądu, nie wystarcza do jej zaakceptowania. Daje się bowiem zauważyć wyraźna sprzeczność uchwały z celami, jakie nakazuje realizować ustawa, i z celami, które opierając się na tej ustawie próbuje realizować "gminny program". Uchwała nie pozwala na realizację tych celów, jest zatem sprzeczna z samą ustawą.
Sąd uznał, że inne zarzuty skarżącego nie mogą zostać zaakceptowane.
W szczególności nie jest trafny zarzut pozbawienia przedstawiciela Kościoła Katolickiego udziału w przygotowaniu uchwały. Przepisy prawa nie wymagają takiego udziału, a szerzej - nie wymagają opiniowania lub uzgadniania projektu uchwały w kwestii ograniczania dostępności alkoholu. Nie znajduje również oparcia w przepisach prawa ten element skargi, który został przez skarżącego nazwany "skargą adhezyjną", a dotyczy "bezpodstawnego zaniechania udzielenia stronie odpowiedzi". Zarzut jej nieudzielenia nie ma zresztą potwierdzenia w materiale sprawy, nie ma on również znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Analizując protokół z obrad sesji Rady Gminy i Miasta P., Sąd nie dostrzegł również uchybień formalnych, które mogłyby mieć znaczenie dla oceny tej uchwały.
Kwestie tu wymienione jednak mają charakter drugorzędny. Skoro bowiem, jak wykazano wyżej, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 3 w zw. z art. 216 a par. 1 Kpa, art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził jej nieważność.