Uzasadnienie
Naczelnik Miasta i Gminy w W. wydał w dniu 6 listopada 1987 r. decyzję nr GKM 8142/28/87, której mocą ustalił koszty remontu kapitalnego dokonanego w budynku przy pl. O. P. nr 7 w W. ze środków państwowych na sumę 45 851 596 zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że w okresie od 1962 r. do 1982 r. dokonano wpłat z tej nieruchomości na rzecz PGM w wysokości 166.141 zł. Pozostały zatem koszty w wysokości 45.665.455 zł, które przekraczają 50 procent wartości technicznej budynku. Wobec tego w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach o odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków /Dz.U. 1968 nr 36 poz. 249/ postanowiono przejąć budynek wraz z gruntem na własność Państwa za odszkodowaniem. Decyzja ta stała się ostateczna.
Nieruchomość zatem stała się własnością Państwa, a następnie - jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 26 sierpnia 1992 r. - została skomunalizowana i stała się własnością Gminy na podstawie decyzji Wojewody (...) z dnia 23 października 1991 r.
Na wniosek Anny Sz.-O., zamieszkałej w USA, byłej współwłaścicielki tej nieruchomości, Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) decyzją z dnia 24 września 1992 r. nr Kol. Odw. 99/92/K/1170/D stwierdziło nieważność opisanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 6 listopada 1987 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium uznało, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w W. rażąco naruszyła art. 16 ust. 1 cytowanej w niej ustawy o remontach. Kolegium wywodzi, że zgodnie z tym przepisem organ wydający decyzję o przejęciu budynku wraz z gruntem na własność Państwa jest obowiązany ustalić wysokość kosztów remontu i wartość techniczną budynku. Dopiero porównanie tych dwóch wartości może dać podstawę do ustalenia, czy koszt remontu przekroczył 50 procent wartości technicznej budynku. Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło ustalenie wartości technicznej budynku, a zatem ocena, że koszt remontu przekroczył 50 procent wartości technicznej budynku, była zupełnie dowolna.
W stosunku do tej decyzji Kolegium Odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Burmistrz uważa, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie Kolegium, iż ocena, że koszt remontu budynku przekroczył 50 procent jego wartości technicznej, była dowolna. Twierdzi on, że w 1987 r. zlecono opracowanie elaboratu szacunkowego wartości budynku przed wykonaniem remontu kapitalnego. Jest to dowód, że nastąpiło ustalenie wartości technicznej budynku.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z dnia 6 listopada 1992 r. nr Kol. Odw. 637/92/K/1409/D. W bardzo obszernych aktach sprawy Kolegium nie znalazło elaboratu szacunkowego, o którym wspomina Burmistrz w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznało zatem, że brak jest dowodu, iż przed wydaniem kwestionowanej decyzji ustalono wartość techniczną budynku. Dołączone przez Burmistrza do akt rachunki biegłego za wykonanie elaboratu noszą daty późniejsze od daty decyzji i świadczą o tym, że zlecenie wykonania elaboratu nastąpiło również już po wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Tymczasem, zdaniem Kolegium, oczywiste jest, że ocena stanu technicznego obiektu powinna była być dokonana najpóźniej w dniu wydania decyzji.
Na drugą decyzję Kolegium Odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy W. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Burmistrz twierdzi, że w przepisach ustawy brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że wartość budynku przed remontem powinna być oszacowana przez biegłego. Jego zdaniem, "na etapie typowania budynek zakwalifikowano do remontu kapitalnego, co też było stwierdzeniem, że remont budynku przekroczy 50 procent wartości. Świadczy o tym również dokumentacja techniczna. Budynek został wybudowany w 1786 r. i w chwili przystąpienia do remontu miał ok. 200 lat (...). Zużycie techniczne obiektu wynosiło praktycznie 100 procent". Burmistrz wspomina ponownie o elaboracie szacunkowym, przyznaje jednak tym razem, że jego wykonanie zlecono po wydaniu decyzji, gdyż był potrzebny do wypłaty odszkodowania za przejęty budynek. Burmistrz dodaje, że "na podstawie dokumentacji technicznej, aktualnych cen budynków oraz wartości przeprowadzonego remontu łatwo było nawet szacunkowo przyjąć, że koszt remontu przekroczył 50 procent wartości technicznej budynku". Burmistrz wnosił o "ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji."
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze podtrzymuje swoją poprzednią argumentację i stwierdza, że po kolejnym zbadaniu akt nie znalazło w nich spornego elaboratu. Odrzuca ono jako gołosłowny argument Burmistrza o 100-procentowym zniszczeniu budynku. Uważa, że sam fakt zakwalifikowania budynku do remontu kapitalnego nie może być równoznaczny ze stwierdzeniem, iż remont przekroczy 50 procent wartości budynku. Nie domniemania, lecz konkretne wyliczenie może przesądzić o przejęciu budynku na własność Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny rozważył najpierw kwestię legitymacji do jej złożenia. Sąd uznał, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej na własność Państwa nieruchomość, która następnie została skomunalizowana, gmina, która stała się właścicielką tej nieruchomości w efekcie komunalizacji, jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a zatem ma legitymację do złożenia skargi na decyzję stwierdzającą tę nieważność. Burmistrz jako podmiot reprezentujący gminę na zewnątrz /art. 31 ustawy o samorządzie terytorialnym/ jest upoważniony do złożenia takiej skargi. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że czyni on to w imieniu gminy jako podmiot ją reprezentujący, a nie jako organ administracji samorządowej. Organ administracji bowiem nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ lub przez jego prawnego poprzednika /w analizowanym wypadku przez Naczelnika Miasta i Gminy/.
Stwierdzenie to jest potrzebne, gdyż ze sformułowań zawartych w skardze wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy W. potraktował skargę /a przedtem jeszcze wniesiony przez siebie zwyczajny środek prawny, jakim był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium Odwoławcze/ jako środek broniący jego /Burmistrza, jego Urzędu/ interesów, a nie interesu gminy /"Tutejszy Urząd jako strona niezadowolona z wydanej decyzji..." - s. 2 skargi/. Uważa on również błędnie, że Naczelny Sąd Administracyjny ma kompetencje merytoryczne i może wydać w sprawie decyzję /"... prosimy o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" - s. 3 skargi/.
Rozpatrując merytoryczne zarzuty skargi i badając zaskarżoną decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków /Dz.U. 1968 nr 36 poz. 249/ stanowi, iż budynek wraz z gruntem może być przejęty na własność Państwa wtedy, gdy koszty robót przekroczą 50 procent wartości technicznej budynku. Przy braku zatem tej przesłanki lub przy jej nieustaleniu przejęcie budynku na własność Państwa jest prawnie wyłączone. Należy więc podzielić twierdzenie Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...), że do wydania takiej decyzji podstawową i niezbędną przesłanką jest stwierdzenie wartości technicznej budynku, obliczonej najpóźniej w chwili wydania decyzji, tak by można było porównać koszty przeprowadzonych robót z tą wartością.
Jest rzeczą bezsporną, że jedyny znajdujący się w aktach sprawy elaborat szacunkowy, ustalający wartość techniczną budynku przy pl. O. P. nr 7 w W., został wykonany w marcu 1988 r., a zlecenie jego wykonania zostało wystawione w dniu 17 listopada 1987 r., a więc w 11 dni po wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Miał on zapewne służyć do obliczenia odszkodowania. Elaborat ten zatem nie mógł stanowić wymaganej przez prawo przesłanki wydania decyzji. Przejęcie więc nieruchomości na własność Państwa nastąpiło bez obliczenia wartości budynku, czyli z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta była również wadliwa z tego powodu, że istotna część rozstrzygnięcia /właśnie zdanie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa/ została umieszczona w uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że Kolegium Odwoławcze trafnie stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia 6 listopada 1987 r. i swoją decyzją nie naruszyło prawa. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 207 par. 5 Kpa oddalił skargę na decyzję Kolegium Odwoławczego.