Wyrok NSA oz. w Krakowie z 22 lutego 1994 r., SA/Kr 3197/93

Teza

Rada gminy dysponuje uprawnieniem do nadawania regulaminu targowiskom zorganizowanym także na terenach nie będących mieniem komunalnym.

Kompetencja ta jest zgodna z prawnym ograniczeniem prawa własności.

Uzasadnienie

Rada Miasta K. podjęła uchwałę w sprawie regulaminów targowisk, w której za podstawę prawną przyjęto art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./.

W par. 1 tejże uchwały wymieniono 6 targowisk, dla których w kolejnych załącznikach ustalono regulaminy. (...) W regulaminach tych postanowiono m.in., że "Na targowisku może być prowadzona detaliczna sprzedaż towarów i produktów rolno-spożywczych oraz ogrodniczych. Dopuszcza się w sezonie zimowym, tj. od 1 listopada do 30 marca, w miarę wolnej powierzchni handlowej - wprowadzenie przez prowadzącego targowisko sprzedaży artykułów przemysłowych" /par. 2 ust. 1/.

Na tę uchwałę Rady Miasta Powszechna Agencja Handlowa - Przedsiębiorstwo Państwowe, wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga została wniesiona po uprzednim wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień PAH, a Agencja wnosi w niej o uchylenie w całości lub w części regulaminu dotyczącego jednego z targowisk i o wstrzymanie jego wykonania.

Z uzasadnienia skargi wynika najpierw, że teren, na którym znajduje się omawiane targowisko należy do Skarbu państwa i został oddany Powszechnej Agencji Handlowej w użytkowanie wieczyste. Agencja wywodzi, że gmina nie może na tym terenie wykonywać /"wobec niemożliwości korzystania z tego gruntu"/ zadań własnych, jak też wydawać przepisów, m.in. regulaminu targowiska. Formułując taką tezę Agencja powołuje się na brzmienie uzasadnienia załączonej do akt decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 października 1992 r., która utrzymuje w mocy decyzję Wojewody odmawiającą przekazania Gminie K. działek, na których leży to targowisko. Agencja stwierdza w konsekwencji, że zaskarżony regulamin ogranicza jej prawa jako użytkownika wieczystego gruntu.

W drugiej części skargi Agencja "z ostrożności procesowej" podnosi zastrzeżenie do samej treści regulaminu wymieniając powody, dla których uznaje za nieracjonalne i nieekonomiczne ograniczenie handlu towarami przemysłowymi na targowisku. Agencja wnosi o "zmianę par. 2 pkt 1 regulaminu z zapisu dotychczasowego na zapis: Na placu targowym może być prowadzona detaliczna sprzedaż towarów i produktów rolnych, spożywczych, ogrodniczych, a także przemysłowych".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wnosi o jej oddalenie. Gmina nie akceptuje stanowiska skarżącej Agencji. Wywodzi ona, że PAH w K. prowadzi jedno z targowisk na podstawie zezwolenia na prowadzenie targowiska. Zgodnie z przepisami cytowanego dekretu i cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, prowadzenie targowisk oraz sprawy targowisk należą do zadań własnych gminy. Rada gminy nie wykonuje tu uprawnień właścicielskich, lecz działa w sferze publicznej na podstawie upoważnienia ustawowego udzielonego cytowanym dekretem. Gmina twierdzi zatem, że targowisko można zlokalizować na każdej nieruchomości w gminie, niezależnie od prawa własności. Uważa ona, że projektując i uchwalając regulamin targowiska gmina działa w trybie uznania, swobodnie ustalając formę sprzedaży, dopuszczenie albo wyłączenie ze sprzedaży określonych kategorii towarów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Art. 1 ust. 1 cyt. dekretu o targach i targowiskach wprowadza definicję targowiska, według której targowiskami są wszystkie miejsca i budowle /hale targowe, bazary/, przeznaczone do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp. Ta obszerna definicja ma zastosowanie wobec wszystkich przepisów dekretu, które posługują się słowem "targowisko", także zatem do art. 5 ust. 2, który wyposaża gminę w kompetencje do ustalania lokalizacji targowisk i ich regulaminów. Nietrafny jest zatem pogląd strony skarżącej, że gmina nie ma uprawnień do nadawania regulaminu targowiskom zorganizowanym na terenie będącym własnością czy też będącym w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Kompetencja gminy w tym zakresie jest przykładem administracyjnoprawnego instrumentu ograniczania prawa własności /praw rzeczowych/ i w omawianym przypadku naruszenie uprawnień użytkownika wieczystego, jakim jest Państwowa Agencja Handlowa, było zgodne z prawem. Na tym polega między innymi istota prawa administracyjnego jako prawa publicznego, że może ono wkraczać, oczywiście w drodze ustawy, w materie należące do prawa cywilnego.

Jednocześnie na podstawie cytowanego dekretu i ustawy o samorządzie terytorialnym trzeba stwierdzić, że regulaminy targowisk należą do przepisów gminnych, gdyż zawierają one przepisy powszechnie obowiązujące, skierowane do wszystkich podmiotów znajdujących się na terenie targowiska, czy też korzystających z niego w jakiejkolwiek formie. Dlatego gmina ma swobodę w formułowaniu treści tych regulaminów ograniczoną jedynie ogólnie w art. 8 i art. 9 cytowanego dekretu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 dekretu regulamin ustala m.in. towary dopuszczone do handlu.

Naczelny Sąd Administracyjny, który upoważniony jest do badania zaskarżonych do niego aktów wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem, nie jest władny oceniać celowości czy słuszności wydanego regulaminu, toteż zarzuty Agencji dotyczące zawartości regulaminu nie mogły zostać uwzględnione.

W konkluzji zatem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, toteż na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w zw. z art. 216a par. 1 Kpa skargę na nią oddalił.