Wyrok NSA oz. w Krakowie z 15 czerwca 1993 r., SA/Kr 524/93

Teza

Stanowienie przez organy gminy przepisów powszechnie obowiązujących jest ograniczone do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.

Sentencja

1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 1 pkt 8 uchwały Rady Miasta J.; w pozostałej części skargę oddala.

Uzasadnienie

Rada Miasta J. wydała w dniu 20 listopada 1992 r. uchwałę w sprawie wprowadzenia opłaty administracyjnej. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

W par. 1 uchwały wprowadzono opłatę administracyjną i ustalono jej wysokość, za następujące czynności urzędowe:

1. sporządzenie testamentu,
2. przechowanie testamentu,
3. wizja lokalna w terenie,
4. czynności urzędowe w zakresie budownictwa /z wyłączeniem budownictwa mieszkaniowego/: a/ zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych projektów, b/ przeniesienie pozwolenia na budowę na innego inwestora, c/ wydanie decyzji na wejście w teren na sąsiednią nieruchomość, do budynku lub lokalu w celu wykonania robót budowlanych, d/ przyjmowanie zawiadomień o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, e/ przedłużenie ważności /terminów/ w wydawanych decyzjach i postanowieniach,
5. wydanie zatrzymanego prawa jazdy w wyniku stwierdzenia stanu spożycia alkoholu,
6. wydanie zatrzymanego dowodu rejestracyjnego, z powodu złego stanu technicznego pojazdu,
7. wydanie zatrzymanego prawa jazdy z innych przyczyn,
8. odpis orzeczenia Komisji Pojednawczej,
9. wydanie numeru budynku,
10. udostępnienie do wglądu map geodezyjnych geodetom wykonującym prace na zlecenie osób fizycznych i osób prawnych,
11. potwierdzenie zaproszeń na uroczystości zaślubin,
12. pośrednictwo paszportowe,
13. uzgodnienie dotyczące przebiegu trasy przyłączy,
14. wydanie zezwolenia na przyłączenie do kanalizacji burzowej,
15. wydanie zezwolenia na przyłączenie do kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej,
16. wydanie zezwolenia na przekopanie drogi miejskiej lub chodnika /poza obowiązkiem przywrócenia drogi do stanu pierwotnego/.

Uchwałę tę zakwestionował Wojewoda, który rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność par. 1 pkt 4-8 oraz 14-16 uchwały, stwierdzając, że są one sprzeczne z prawem.

Wojewoda zauważa, że zgodnie z przepisami powołanych ustaw opłata administracyjna może być wprowadzana tylko za czynności nie objęte przepisami o opłacie skarbowej, a ponadto rady gmin mogą wprowadzać tę opłatę tylko za czynności podejmowane w ramach swoich zadań własnych. Tymczasem czynności urzędowe wymienione w par. 1 pkt 4-7 uchwały nie należą do zadań własnych, lecz do kompetencji Kierownika Urzędu Rejonowego. Zostały one jedynie powierzone Urzędowi Miasta J. jako zadania zlecone, drogą stosownego porozumienia. Z kolei czynności wymienione w par. 1 pkt 8 i 14-16 uchwały są zdaniem Wojewody, objęte przepisami o opłacie skarbowej. (...)

W skardze Rady Miasta J. na to rozstrzygnięcie zarzucono naruszenia art. 71 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426/, art. 6 ust. 1, art. 8 i 18 ust. 2 pkt 11 i art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, par. 12 i par. 54 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 53 poz. 253/, art. 18 cyt. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W szczegółowym uzasadnieniu skarżący podnosi następujące argumenty:

1. Konstytucja gwarantuje samorządowi wykonywanie zadań zarówno własnych, jak i zleconych. Żadna ustawa nie zastrzega, że opłata administracyjna może być wprowadzana tylko do wykonywania zadań własnych. Skarżący stwierdza, że kwestionowanie uchwały jest dowodem znanej niechęci organów administracji rządowej do samorządowej.
2. Analizując par. 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów skarżący twierdzi, że dotyczy on "poświadczenia zgodności odpisów", a nie samych odpisów. Same odpisy nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej, można więc było wprowadzić od nich opłatę administracyjną.
3. Skarżący twierdzi, że par. 54 tego rozporządzenia, mówiąc o "pozostałych zezwoleniach" obejmuje tym określeniem tylko zezwolenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Zezwolenia nie będące decyzjami w rozumieniu Kpa nie są więc objęte przepisami o opłacie skarbowej. (...)

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powtórzył on argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Art. 18 cyt. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przewiduje, że rada gminy może wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Zarówno tytuł tej ustawy, jak i tytuł rozdziału, w którym znajduje się cytowany artykuł, posługują się określeniem "opłata lokalna". Opłaty administracyjne dotyczą zatem działań lokalnych gminy, a więc zadań wykonywanych w ramach jej zadań własnych. Jednocześnie uchwała wprowadzająca opłatę administracyjną jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym. Na podstawie art. 7 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, a także w oparciu o tytuł rozdziału 4 tej ustawy - "przepisy gminne" - można wnosić, że stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących przez organy gminy jest ograniczone do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Podwójnie zatem /raz z punktu widzenia ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, drugi - z punktu widzenia ustawy o samorządzie terytorialnym/ nałożenie opłaty administracyjnej należy wiązać tylko ze sferą zadań własnych gminy. Rysuje się tu wyraźnie podział spraw realizowanych przez gminę na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej, przy czym te ostatnie mogą być zlecone drogą ustawy lub drogą porozumienia /art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy/. "Nie ulega wątpliwości, że powierzenie gminom zadań w formie porozumienia z organem administracji rządowej nie może obejmować wydawania w tych sprawach przepisów ogólnie obowiązujących, ani też rozszerzać prawodawczych kompetencji gmin na dziedziny objęte takimi porozumieniami, zwłaszcza że organy administracji rządowej nie mają uprawnień do wprowadzania w formie aktu powszechnie obowiązującego opłat administracyjnych za wykonanie czynności" /por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1991 r., SA/Wr 7/91 - ONSA 1991 Nr 1 poz. 23/. Należy tu jeszcze dodać, że dla zadań zleconych obu kategorii administracja rządowa zapewnia środki finansowe i zadania te są wykonywane po zapewnieniu tych środków /art. 8 ust. 3/.

W tej sytuacji należy uznać, że opłaty administracyjne za czynności wymienione w par. 1 pkt 4, 5, 6 i 7 kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, ustalone zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż czynności te należą do zadań zleconych drogą porozumienia.

Z kolei czynności urzędowe wymienione w par. 1 pkt 14, 15 i 16 uchwały Rady Miasta J., są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Art. 1 ust. 1 pkt "d" ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej, stanowi bowiem, że "opłacie skarbowej podlegają zezwolenia wydawane na wniosek zainteresowanego". Chodzi tu zatem o wszelkie zezwolenia, niezależnie od tego, czy są one wydawane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Argumentacja strony skarżącej, dotycząca tego zagadnienia, jest chybiona. Dlatego też opłaty za czynności wymienione w pkt 14, 15 i 16 ustalone również zostały z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast wbrew twierdzeniu Wojewody nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej same odpisy. Wniosek taki nie da się wyprowadzić ani z ustawy, ani też z par. 12 cyt. rozporządzenia. Przepis ten odnosi się bowiem do poświadczenia zgodności różnych dokumentów /w tym odpisów/, a nie do samych tych dokumentów /odpisów/.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo tylko częściowo, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił je w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 1 pkt 8 uchwały Rady Miasta J. W pozostałej części Sąd skargę oddalił.