Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 listopada 1984 r. Naczelnik Miasta i Gminy w R. odmówił cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego, położonego w R. przy ul. M. nr 5/8, dokonanego na rzecz Jana i Józefy J. W uzasadnieniu stwierdził, że brak jest podstaw do cofnięcia przydziału, gdyż nie zachodzą w szczególności przesłanki z art. 46 prawa lokalowego, na które powołują się wnioskodawcy. Jan J. zamieszkuje stale w przedmiotowym lokalu z wyjątkiem przerw na pobyt w szpitalu, natomiast jego żona Józefa, po nieudanej próbie uzyskania mieszkania w P., wiąże swoje potrzeby z przedmiotowym mieszkaniem tym bardziej że organ administracji państwowej w P. nakazał jej opuścić zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny i przenieść się do R. W odwołaniu Bronisława i Jerzy F. zarzucili naruszenie art. 46 prawa lokalowego, gdyż Jan i Józefa J. faktycznie w lokalu nie zamieszkują, a nadto Józefa J., opuszczając go oświadczyła wnioskodawczyni, że do niego nie wróci i zrzekła się do niego wszelkich roszczeń. Odwołujący żądają cofnięcia przydziału "głównemu najemcy", którym to mianem określają Józefę J. Po przeprowadzeniu rozprawy Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w Przemyślu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzielił i rozwinął motywy organu I instancji.
Skarżąc powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Bronisława i Jerzy F. zarzucili naruszenie prawa materialnego przez niecofnięcie przydziału Józefie J., mimo ustalenia przez organ, iż faktycznie w lokalu nie mieszka.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję o cofnięciu przydziału w przypadku, gdy najemca faktycznie lokalu nie zajmuje.
Jak wynika z zamieszczonego w tej normie wyrażenia "może", uprawnienie to ma charakter uznaniowy, a decyzja wydana jest w ramach uznania administracyjnego.
Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 października 1984 r. III AZP 9/83, wpisanej do księgi zasad prawnych, ostateczna decyzja wydana przez organ administracji państwowej w granicach przysługującego mu z mocy konkretnego przepisu prawa uznania może być uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustawodawca przyjmując w art. 207 par. 2 pkt. 3 Kpa dopuszczalność uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jednocześnie zastrzegł, że naruszenie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania, ale tylko takie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Tak uczynione zastrzeżenie daje podstawę do wniosku, że przepis ten powinien być wykładany ściśle. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny decyzji, musi ze szczególną wnikliwością ocenić, czy naruszenie zasad postępowania miało rzeczywiście istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu między stronami sprowadza się do rozbieżności ocen, czy najemca faktycznie zajmował lokal mieszkalny. Artykuł 46 prawa lokalowego mówi o "zajmowaniu" lokalu, nie zaś o "zamieszkiwaniu" w lokalu. To pierwsze określenie obejmuje szerszy zespół okoliczności niż zamieszkiwanie i oznacza, że interesy życiowe najemcy na trwałe związane są z danym lokalem, choćby nawet przez czas dłuższy w lokalu tym nie zamieszkiwał z różnych przyczyn życiowych. Zadaniem organów orzekających jest więc ustalenie w postępowaniu dowodowym, czy najemca - mimo że okresowo w lokalu nie mieszka - wiąże z nim w sposób trwały swoje interesy życiowe /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1982 r. I SA 390/82 - ONSA 1982 Nr 1 poz.
- Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1982 r. SA/Po 558/81 - OSPiKA 1984 nr 5 poz. 106 str. 253/.
Nawet fakt, że osoba okresowo nie zamieszkuje w miejscu stałego pobytu, nie oznacza rezygnacji z zajmowania lokalu w miejscu stałego pobytu i nie daje organowi administracji podstaw do skorzystania z art. 46 prawa lokalowego /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1983 r. I SA 1315/82 - Gazeta Prawnicza 1984 nr 11 str. 8/.
Okoliczność, że najemca faktycznie zajmuje lokal mieszkalny, należy - w razie wątpliwości - każdorazowo ocenić w świetle całokształtu jego sytuacji życiowej, a zwłaszcza stosunków zawodowych i rodzinnych oraz sposobu prowadzenia gospodarstwa domowego, przy czym całodniowe lub nawet dłuższe okresy przebywania poza lokalem nie oznaczają rezygnacji z jego faktycznego zajmowania /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 1981 r. SA/Wr 45/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 92/.
Podobnie Sąd Najwyższy w odniesieniu do lokali spółdzielczych przyjmuje, że członek spółdzielni zamieszkuje w przydzielonym mu lokalu także wówczas, gdy przejściowo nie przebywa w nim ze względu na pobyt w sanatorium, szpitalu, odbywanie kary pozbawienia wolności, wyjazd za granicę. W wymienionych i w podobnych stanach faktycznych lokal mieszkalny nadal pozostaje ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów członka spółdzielni, chociaż on przejściowo w nim nie przebywa, natomiast jego wola jest skierowana na powrót i stały pobyt w tym lokalu.
W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa trudno przyjąć, by stan sprawy w dniu wydania zaskarżonej decyzji wyczerpywał hipotezę art. 46 prawa lokalowego. Podkreślić bowiem trzeba, iż organy administracji państwowej orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania. Okoliczności faktyczne powstałe po wydaniu decyzji przez organ administracji I instancji powinny być wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ odwoławczy.
Stan z daty wydania zaskarżonej decyzji jest też podstawą jej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając ten stan trzeba także uwzględnić wiek i stan zdrowia najemcy, które to okoliczności mogą rzutować na styl życia najemcy, związany z częstym przebywaniem poza miejscem zamieszkania. Jest rzeczą powszechnie znaną, iż osoby w wieku poprodukcyjnym dysponują dużą ilością wolnego czasu, częściej przebywają u rodziny, świadczą pomoc w wychowaniu wnuków lub same korzystają z opieki związanej z chorobami. W tym kontekście oceniając zachowanie najemcy, należy przyjąć, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowego lokalu faktycznie nie zajmuje. Dlatego uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, jakich się dopuściły organy administracji państwowej, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Nawet przy ustaleniu, iż najemca faktycznie lokalu nie zajmuje, zaniechanie skorzystania przez organ administracji państwowej z możliwości cofnięcia przydziału lokalu nie jest naruszeniem prawa.
Odmienna ocena Sądu nie uzasadnia uchylenia decyzji odmawiającej cofnięcia przydziału lokalu, jeżeli ocena organu administracji państwowej, orzekającego co do istoty sprawy, nie była dowolna.
Wobec posługiwania się przez skarżących terminem "głównego najemcy" trzeba przypomnieć, iż obecne prawo lokalowe nie zna tego terminu, a oboje małżonkowie są najemcami lokalu mieszkalnego, chociażby przydział był wystawiony na nazwisko jednego z małżonków.
Dlatego niedopuszczalne jest cofnięcie w trybie administracyjnym przydziału na lokal mieszkalny jednemu z małżonków.
Wobec niestwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł, jak w sentencji.