Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 1992 r. Wojewódzki Komisarz Wyborczy w K. odrzucił złożony w dniu 17 marca 1992 r. wniosek Społecznego Komitetu do Spraw Odwołania Rady Miasta K., dotyczący przeprowadzenia w Gminie K. referendum w sprawie odwołania Rady Miasta przed upływem jej kadencji. Jako podstawę prawną postanowienia Wojewódzki Komisarz Wyborczy wskazał art. 20 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu 23 marca 1992 r. zwrócił inicjatorowi referendum wniosek z dnia 17 marca 1992 r., wzywając go do usunięcia w terminie 14 dni stwierdzonych braków formalnych przez uzupełnienie na dołączonych do wniosku listach imion, nazwisk, dat urodzenia, adresów, serii i numerów dowodów osobistych oraz podpisów osób popierających żądanie przeprowadzenia referendum. W wyniku czynności sprawdzających bowiem Komisarz Wyborczy ustalił, że wniosek zawiera wprawdzie wymagane przepisami uzasadnienie, ale dołączone do niego listy z podpisami osób popierających żądanie referendum wymagają uzupełnienia przez podanie powyższych danych. Wykonując wezwanie do uzupełnienia dostrzeżonych braków formalnych, przedstawiciele inicjatora referendum w dniu 6 kwietnia 1992 r. przedstawili ponownie wniosek wraz z 34 teczkami zawierającymi listy osób popierających żądanie przeprowadzenia referendum. Po sprawdzeniu okazało się, że do wniosku dołączone było w 34 teczkach 3317 list zawierających 61755 podpisów. Z tej liczby - jak podawał w uzasadnieniu Komisarz Wyborczy - ustawowe wymagania spełniało jedynie 54011 podpisów. Reszta, to jest 7744 podpisów, zawierała dane niepełne, wykazując braki zwłaszcza co do dat urodzenia, adresów, serii i numerów dowodów osobistych oraz imion osób, które podpisami opowiedziały się za przeprowadzeniem referendum. W liczbie tej były także podpisy osób mieszkających poza granicami gminy K., a zatem nie mających uprawnień wyborczych w tej gminie. Według ustaleń Komisarza Wyborczego, w dniu złożenia wniosku liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania w gminie K. wynosiła 541228 osób. Do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie referendum konieczne było wobec tego poparcie 54123 wyborców, to jest 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Warunek ten nie został spełniony, skoro na przedstawionych z wnioskiem listach było jedynie 54011 ważnych podpisów. Z tej przyczyny wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Rady Miasta K. podlegał odrzuceniu.
Powyższe postanowienie Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w K. z dnia 16 kwietnia 1992 r. zostało zaskarżone odwołaniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Społeczny Komitet do Spraw Odwołania Rady Miasta K. Powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/, skarżący domagał się uchylenia zakwestionowanego postanowienia i orzeczenia o dopuszczalności referendum. Wniósł także o przeprowadzenie na podstawie art. 136 Kpa dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Zaoferował w szczególności 515 uzupełnionych podpisów z zakwestionowanych poprzednio przez Komisarza Wyborczego i domagał się uznania ich za ważne. Podał, że wśród dodatkowego materiału znajduje się 209 podpisów, które poprzednio nie zawierały pełnej daty urodzenia wyborcy podpisującego listę, oraz 306 podpisów, w których poprzednio wyborca podał jedynie pierwszą literę swego imienia. Skarżący oświadczył, że obecnie dane te zostały uzupełnione. Równocześnie wyrażono pogląd, iż wykładnia art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy o referendum gminnym, przyjęta przez Komisarza Wyborczego, nie była właściwa. Zdaniem strony skarżącej, brak było podstaw do dyskwalifikowania podpisów, w których wyborca podał jedynie rok swego urodzenia bez wskazania dnia oraz nazwy miesiąca, a także tych podpisów, w których podana była jedynie początkowa litera imienia osoby składającej podpis. Takie dane, chociaż niepełne, są jednak wystarczające do identyfikacji wyborcy. Nie było w szczególności podstaw do żądania, aby wyborca urodzony przed 1974 r. podawał także dzień i miesiąc swego urodzenia, skoro bez tej informacji można już było przyjąć, że jest pełnoletni.
Wojewódzki Komisarz Wyborczy w K. wniósł o oddalenie odwołania. Podtrzymał w całości swe dotychczasowe stanowisko i dodatkowo podkreślił, że odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum spowodowane było jedynie przyczynami czysto formalnymi, a mianowicie brakiem poparcia jeszcze 112 osób, koniecznego do spełnienia warunku uzyskania poparcia 1/10 wszystkich wyborców uprawnionych do głosowania. Wprawdzie dołączone do wniosku listy zawierały liczbę podpisów przekraczającą 1/10 uprawnionych do głosowania, lecz były to w części podpisy niezgodne z wymaganiami ustawy, nie mogły więc być uwzględnione i zostały potraktowane jako bezskuteczne. Podkreślił przy tym Komisarz Wyborczy, że jego wykładnia art. 10 ust. 3 ustawy o referendum gminnym, przyjmująca, iż termin "data urodzenia", wymieniony w tym przepisie, oznacza nie tylko określenie roku, ale także dnia i miesiąca, zgodne jest z interpretacją przyjętą w tym względzie przez Generalnego Komisarza Wyborczego i jego Kolegium.
Na rozprawie sądowej w dniu 11 maja 1992 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł odwołanie, powołując się dodatkowo na argumenty i zapatrywania wyrażone w przedstawionej opinii "w sprawie ustawowych warunków oraz procedury przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania rady gminnej", sporządzonej w dniu 29 kwietnia 1992 r. przez prof. dra hab. P.S.
Pełnomocnik Rady Miasta K. wnosił o oddalenie odwołania, uznając za trafne i słuszne stanowisko Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w K., zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Także Prokurator Wojewódzki w K. domagał się oddalenia odwołania. Zaskarżone postanowienie oceniał jako zgodne z prawem i wyraził zapatrywanie, że przepis art. 10 ust. 3 ustawy o referendum gminnym nie może być interpretowany rozszerzająco, a podpisy uzupełnione po wydaniu zaskarżonego postanowienia są bezskuteczne i nie mogą być brane pod uwagę.
Rozpatrując odwołanie, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
(...) Tryb postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest regulowany przede wszystkim przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zamieszczonymi w dziale VI tego kodeksu /art. 197 - 209 Kpa/. W sprawach zaś tam nie uregulowanych stosuje się odpowiednio - z mocy art. 211 Kpa - przepisy kodeksu postępowania cywilnego, a rozpoznanie skargi następuje według przepisów o postępowaniu rewizyjnym.
Z powyższych uwag wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem administracji, a w szczególności organem wyższego stopnia (...), lecz jest sądem i stosuje właściwe dla sądu formy i tryb działania.
Podkreślenie powyższych okoliczności wydaje się niezbędne w niniejszej sprawie. Przedmiotem jej bowiem jest rozpoznanie odwołania od postanowienia komisarza wyborczego odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady miasta przed upływem jej kadencji. Rozpatrzenie tego środka prawnego zostało powierzone sądowi administracyjnemu przepisem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz. U, Nr 110 poz. 473/. Następstwem takiego uregulowania jest to, że rozpoznanie - odwołania powinno nastąpić w zakresie i trybie właściwym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim zatem zaskarżone postanowienie powinno być poddane kontroli jedynie co do zgodności z prawem, a badanie to należało przeprowadzić z zastosowaniem trybu właściwego dla rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne. Trybu tego bowiem nie wyłącza ani nie uchyla żaden z przepisów cytowanej wyżej ustawy o referendum gminnym. (...) Wyłączenia takiego nie można także upatrywać w przyjętej w powyższej ustawie terminologii, a w szczególności w posługiwaniu się pojęciem "odwołanie", a nie "skarga" czy też "postanowienie", a nie "wyrok". Takie nazewnictwo nie może przesądzać o obowiązku stosowania przez sąd administracyjny w tej kategorii spraw reguł i trybu postępowania obcych temu sądowi, a właściwych dla odwoławczego organu administracji. Terminologia ta przy tym nie jest konsekwentna, skoro w art. 16 ust. 1 i 3 tej ustawy mowa jest właśnie o "skardze", chociaż w art. 16 ust. 2 mówi się o "odwołaniu".
Odmiennego trybu postępowania niż właściwy sądowi administracyjnemu nie może także uzasadniać fakt, że postanowienie wydane przez sąd w wyniku uwzględnienia odwołania "zastępuje" postanowienie komisarza wyborczego /art. 22 ust. 3 ustawy o referendum gminnym/. Takie postanowienie sądowe może być wydane jedynie wówczas, gdy sąd inaczej oceni ustalenia faktyczne poczynione przez komisarza wyborczego lub gdy dokona innej niż komisarz wyborczy wykładni przepisów prawa, mających zastosowanie w konkretnej sprawie. Takie postanowienie sądu natomiast nie może wynikać z własnych ustaleń faktycznych sądu, odmiennych od ustaleń komisarza wyborczego, nie byłoby to bowiem zgodne z zasadą kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych orzeczeń jedynie z punktu widzenia ich legalności, czyli zgodności z prawem. Ta kontrola zakłada ocenę stanu rzeczy ustalonego w chwili wydawania zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Powyższe okoliczności nie zezwalają na wniosek, że zamiarem cytowanej ustawy miało być rozpatrywanie przez sąd administracyjny środków prawnych od orzeczeń w sprawach referendum w sposób właściwy organowi administracji II instancji, a nie sądowi. Gdyby tak miało być w istocie, niewątpliwie znalazłoby to wyraz w jednoznacznych regulacjach ustawowych. Z tych przyczyn nie można podzielić odmiennego w tym względzie zapatrywania wyrażonego w przedstawionej przez stronę opinii prawnej.
Po odrzuceniu takiej sugestii nie można było uwzględnić zawartego w odwołaniu wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego i wziąć pod uwagę dołączonych do odwołania 515 podpisów, uzupełnionych przez stronę skarżącą już po wydaniu zaskarżonego postanowienia (...). Wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogą mieć wpływu na wynik kontroli. Inaczej mówiąc, sąd bada, czy zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem obowiązującym w chwili jego wydania.
Uznając wobec tego za niedopuszczalne uwzględnienie przedstawionych w postępowaniu sądowym dodatkowych podpisów uzupełnionych po wydaniu zaskarżonego postanowienia, należało zbadać, czy postanowienie to nie narusza prawa. Rozstrzygnięcie tej kwestii sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Komisarz Wyborczy w K. zasadnie zdyskwalifikował podpisy pozbawione takich informacji, jak dzień i miesiąc urodzenia wyborcy czy też pełne brzmienie jego imienia. W zakresie tym należało stwierdzić, że przepis art. 10 ust. 3 powoływanej poprzednio ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym przewiduje, iż mieszkaniec gminy popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, datę urodzenia, adres, numer dowodu osobistego i dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Przepis ten reguluje tryb postępowania /procedurę/ w sprawie o przeprowadzenie referendum i musi być interpretowany i stosowany ściśle, ma bowiem na celu prawidłowe i sprawne przeprowadzenie czynności organizacyjnych. Wymienione w nim dane muszą być dokładne i kompletne, gdyż mają służyć do ewentualnej weryfikacji. Sprawdzenie takie byłoby niemożliwe lub znacznie utrudnione, gdyby dane te były niedokładne. W tak poważnych sprawach jak wybory - także i lokalne - nie można wprowadzać niepożądanego elementu niepewności. W żadnym więc zakresie powyższe dane nie mogą być uszczuplone i jakiekolwiek odstępstwa od tego nie powinny być dopuszczane. W szczególności data urodzenia w rozumieniu tego przepisu oznacza nie tylko rok, ale także dzień oraz miesiąc urodzenia wyborcy.
Gdyby przyjmować kryteria łagodniejsze, to podobnie należałoby uznać, iż adres to tylko nazwa miejscowości i ulica, bez numeru domu czy mieszkania (...). Poza tym, jeśliby data urodzenia miała oznaczać jedynie sam rok urodzenia, to przepis posługiwałby się tym właśnie terminem /rok urodzenia/.
W efekcie należało uznać, że wykładnia art. 10 ust. 3 ustawy o referendum gminnym, przyjęta w zaskarżonym postanowieniu, nie jest nie właściwa. Prowadzi to do ostatecznego wniosku, iż zaskarżone postanowienie nie uchybia prawu.
Wniesione odwołanie, jako nieuzasadnione, podlega oddaleniu z mocy art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/.
(...) Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.