Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 lutego 1994 r. /Or.IV-915/14/94/, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały nr XXVIII/121/93 Rady Gminy R. z dnia 29 grudnia 1993 r. w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych oraz placówek usługowych. W uzasadnieniu Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie art. XII par. I ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142/. Przepis ten stanowi, że do właściwości gmin należy ustalanie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. U podstaw takiego rozwiązania leżała potrzeba ochrony obywateli przed utrudnianiem im dostępu do wspomnianych placówek. Ochronie takiej ma służyć stabilizacja co do dni i godzin ich funkcjonowania, co dopuszcza możliwość stosowania odstępstw w poszczególnych porach roku. Nasilenie prac polowych ma charakter okresowy i można je uwzględnić w uchwale ustalającej godziny pracy placówek handlowych i usługowych. Ustalając godziny otwierania i zamykania tych placówek, Rada Gminy powinna uwzględniać interesy nie tylko obywateli, ale również osób je prowadzących. Nie ma zatem potrzeby, by placówki usługowe czy też zajmujące się handlem artykułami przemysłowymi były otwarte od wczesnych godzin. W stosunku do poszczególnych kategorii placówek godziny otwierania i zamykania mogą być zróżnicowane z uwzględnieniem charakteru i rodzaju usług. Rada Gminy R., ustalając godziny otwierania placówek w przedziale "od-do" i na tej samej zasadzie godziny ich zamykania, naruszyła swój ustawowy obowiązek. Rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy R. można by uznać za zasady ustalania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych. W konsekwencji bowiem o godzinach pracy tych placówek decydują osoby je prowadzące, związane tylko przedziałem czasowym ustalonym przez Radę. Przy takim rozwiązaniu faktyczny czas ich funkcjonowania ulega skróceniu, gdyż trudno oczekiwać, by przy takim zróżnicowaniu godzin otwierania i zamykania placówek handlowych klienci mieli w tym zakresie orientację, tym bardziej że właściciel w granicach zastrzeżonych przez Radę może je zmieniać w sposób niemal dowolny.
Rada Gminy R. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. W skardze podniesiono, że uchwała została podjęta zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców i nie narusza wskazanego w rozstrzygnięciu artykułu XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające kodeks pracy. Uchwała nie utrudnia obywatelom dostępu do placówek handlowych i usługowych, ale ustala elastyczne godziny otwierania i zamykania placówek handlowych. Sztywne, administracyjne ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych jest narzucaniem przymusów administracyjnych. Uchwała uwzględniła sugestie mieszkańców poszczególnych wsi. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wskazuje faktycznych okoliczności, które by naruszały obowiązujące przepisy prawne. Zawiera jedynie domniemania i ogranicza samodzielność Rady Gminy. Praktyka funkcjonowania podobnych uchwał, znana Radzie, świadczy o tym, że przyjęte rozwiązania zdają egzamin, a prowadzący placówki nie zmieniają dowolnie ich godzin pracy. Na terenie województwa obowiązuje w innej gminie podobna uchwała, lecz jej nieważności nie stwierdzono.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wymienione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego; dodatkowo podniósł, że widełkowe określenie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych skraca faktyczny czas ich pracy. Uchwała Rady Gminy nie nakłada na prowadzących placówki obowiązku skonkretyzowania, w ramach określonego przedziału czasowego, godzin otwierania i zamykania poszczególnych placówek, jak również należytego informowania o nich społeczeństwa. Tym samym nastąpiło wypaczenie sensu instytucji unormowanej w art. XII par. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające kodeks pracy, ponieważ konsument nie będzie wiedział, kiedy jaka placówka będzie otwarta. (...) Za nie mający znaczenia Wojewoda uznał zarzut nierównego traktowania gmin; to, że inna gmina podjęła podobną uchwałę, nie oznacza, że organ nadzoru zna tę uchwałę i że ją aprobuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Rady Gminy R. jest zasadna. Artykuł XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142 ze zm./ stanowi, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Tym samym przepis ten daje gminom swobodę ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych i nie wprowadza ograniczeń tej swobody. Argumentacja zawarta zarówno w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i w dużej mierze w odpowiedzi na skargę, ma charakter bardziej celowościowy niż prawny, co słusznie podnosi się w skardze. Zastosowana wykładnia art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy pozostaje w sprzeczności z głębokimi przeobrażeniami gospodarczymi, jakie zaszły w kraju, w tym przede wszystkim z prawie powszechną prywatyzacją sfery handlu, gastronomii i usług oraz rozwojem ich sieci. Wykładnia celowościowa, której wyrazem jest stwierdzenie w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, że u podstaw powierzenia gminie ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlowych i usługowych leży potrzeba ochrony obywateli przed utrudnianiem im dostępu do wspomnianych placówek, w obecnej sytuacji ma aspekt humorystyczny i jest sprzeczna z zasadami wykładni celowościowej. Ustalenie znaczenia przepisu musi uwzględniać jego sens, czyli cel lub cele, jakie dana regulacja prawna ma realizować. Cel ten jednak może się zmieniać i nie można go oceniać wyłącznie w aspekcie zadań, jakie regulacja ta miała spełniać 20 lat temu, i w oderwaniu od aktualnej sytuacji.
Nie można zatem uznać za trafną argumentacji Wojewody, że przez widełkowe ustalenie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych Rada Gminy R. naruszyła swój ustawowy obowiązek. Artykuł XII przepisów wprowadzających kodeks pracy nie określa, jakimi zasadami ma się kierować gmina przy ustalaniu godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych. Trudno także uznać za słuszny argument, że przy takim określeniu godzin i ich zróżnicowaniu faktyczny czas pracy placówek ulegnie skróceniu, a klienci stracą orientację. Wnioski takie są dowolne i wykraczają poza kontrolę legalności uchwał, do jakiej uprawniony jest wojewoda zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym, w jaki sposób i w jakim zakresie gmina może skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy, co byłoby celowe, a co niecelowe, wykracza poza ustawowe kompetencje organów nadzoru.
Nie można uznać za słuszny także argumentu, że naruszenie powyższego przepisu ustawowego o ustalaniu godzin otwierania i zamykania placówek handlowych polega na określeniu zasad zamiast konkretnych godzin otwierania i zamykania tych placówek. Terminu "określa", użytego w ustawie, nie da się zwęzić wyłącznie do ustalenia sztywnych godzin. Widełkowe, a więc elastyczne określenie godzin służy właśnie klientom, gdyż pozwala na dostosowanie godzin pracy określonych placówek do miejscowych potrzeb. Obserwacja praktyki handlowej i usługowej i właśnie różnicowanie godzin otwierania i zamykania placówek wyraźnie sprzyja ochronie zarówno interesów klientów, jak i interesów właścicieli tych placówek. Sugerowana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego możliwość dowolnego zmieniania przez właścicieli czasu pracy placówek opiera się na domniemaniu działania przez nich na własną szkodę. Sztuczne; nie odpowiadające potrzebom mieszkańców usztywnianie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych dawałoby orientację co do tych godzin, ale jednocześnie - wskutek swej sztywności - w ostatecznym rezultacie nie byłoby w interesie klientów. Rozważania te jednak nie mają znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ odnoszą się do jego uzasadnienia zdecydowanie wykraczającego poza kontrolę legalności uchwały. Argument wypaczenia w uchwale sensu instytucji unormowanej w powoływanym art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy jest chybiony i tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie jest sprzeczne z prawem, gdyż uchwała nr XXVIII Rady Gminy R. nie narusza prawa.
Sąd nie może się odnieść do zarzutu niejednakowego traktowania gmin przez organ nadzoru, ponieważ nie dysponuje w tym zakresie odpowiednią wiedzą, nie został bowiem wskazany konkretny przykład. Prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, choć mieści w sobie pewien element przymusu dla ich właścicieli, przede wszystkim jest wyrazem przyznania gminom określonej sfery samodzielności. Samodzielności tej ustawodawca nie ograniczył, mając na względzie to, że istota zadań samorządu terytorialnego, nastawionych na zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców, daje gwarancje podejmowania uchwał w tym zakresie zgodnie z potrzebami i interesami miejscowymi. Nie było zatem podstaw do ograniczania tej samodzielności przez dowolna wykładnię art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy.
W tej sytuacji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 216a Kpa orzeczono jak w sentencji.