Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lutego 1994 r. nr ON.IV-0914/15/94, wydanym na podstawie art. 91 ust. l, 3 i 5 oraz art. 98 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały nr XXXVII/397/93 Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia 29 grudnia 1993 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty targowej oraz określenia sposobu jej poboru.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w nowelizującej uchwale do wcześniejszej uchwały nr XXXIV/365/93 z dnia 3 listopada 1993 r. dodano par. 1a, ustalający miesięczne stawki opłat za rezerwację miejsca sprzedaży na działalność handlową niezależnie od opłaty dziennej. Uchwałą ustalono ponadto, że niezajęcie do godz. 800 miejsca zarezerwowanego uważa się za rezygnację z rezerwacji w danym dniu, oraz ustalono maksymalny czas trwania rezerwacji i sposób poboru opłaty za rezerwację. Uchwała zatem naruszyła przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz przepisy art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że podstawą przepisów gminnych powinny być upoważnienia ustawowe. Ustawą określającą granice, w jakich powinny się mieścić postanowienia uchwały Rady Miasta i Gminy w Ł., jest ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Wskazuje ona w art. 1 ust. 1 czynności, których dokonywanie przez wymienione w tym artykule podmioty powoduje obowiązek uiszczenia opłaty targowej. Opłatę pobiera się od podmiotów "dokonujących sprzedaży na targowiskach". Wobec tego zdarzeniem, z którym ustawa wiąże obowiązek uiszczenia opłaty targowej, jest dokonywanie sprzedaży, a przynajmniej wyjście z ofertą sprzedaży, polegającą na wystawieniu towaru z oznaczeniem ceny. Ustalenie opłaty za deklarację gotowości dokonywania sprzedaży, i to z wyprzedzeniem nawet do trzech miesięcy (...), wykracza poza granice ustanowione w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Artykuł 19 pkt 1 lit. "a" ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przewiduje wyłącznie stawki dzienne opłaty targowej. Opłata miesięczna za rezerwację więc, niezależna od opłaty dziennej, nie ma podstaw w tym przepisie i w żadnym innym przepisie omawianej ustawy.
Rada Miasta i Gminy w Ł. zaskarżyła to rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniosła, że stanowisko Wojewody jest sprzeczne z art. 15 ust. 3 i art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Artykuł 15 ust. 3 dopuszcza możliwość pobierania opłaty za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko i za korzystanie z urządzeń targowych. Rezerwacja miejsca na targowisku przez osobę zamierzającą prowadzić handel jest właśnie taką dodatkową usługą polegającą na tym, że przyszły sprzedający może wykonywać swoją działalność w umówionym wcześniej miejscu, najbardziej dogodnym, lub korzystać z urządzeń. Rezerwacja miejsca ma charakter umowny i sprzedawca może z niej korzystać lub nie; zależy to wyłącznie od jego woli. Wprowadzenie takiej możliwości jest ze strony osoby prowadzącej targowisko ofertą zawarcia dodatkowej umowy i opłata nie jest obowiązkowa. Niezależnie od tego art. 19 pkt 1 lit. "a" tej ustawy daje radzie gminy uprawnienie do określania zasad ustalania i poboru oraz terminu płatności i wysokości stawek opłat, z jednym tylko ograniczeniem, iż stawka opłaty targowej nie może przekroczyć dziennie określonej ustawą kwoty. Tym samym przyjęcie przez Wojewodę, że rada gminy może ustalać wyłącznie dzienną stawkę opłaty targowej, sprzeczne jest z przepisem ustawowym. Zgodnie z nim rada określa również zasady poboru i terminy płatności, mając na względzie tylko to, że opłata targowa dziennie nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie, nawet przy założeniu /z czym zresztą rada się nie zgadza/, że opłata za rezerwację jest elementem opłaty targowej. Fakt, że ta opłata może być pobierana za miesiąc z góry, stanowi jedną z zasad poboru określonych przez Radę Gminy, do czego była ona uprawniona. Przyjęcie przez Wojewodę (...) założenia, że obowiązek uiszczania opłaty targowej spoczywa na osobach dokonujących sprzedaży, stanowi zwężającą interpretację art. 15 cytowanej ustawy i pozbawia możliwości pobierania opłaty targowej od osób, które zajęły miejsca na targowisku i skierowały oferty sprzedaży, ale nie zawarły żadnej transakcji. Ponadto w skardze podniesiono, że uchwały Rady Miasta i Gminy w Ł. w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej od 1991 r. zawierały postanowienia dotyczące rezerwacji miejsc sprzedaży i nie były kwestionowane przez organ nadzoru jako sprzeczne z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przepis art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych mówi o należnościach za korzystanie z urządzeń targowych, ale podstawą pobierania takich należności są odrębne przepisy; opłatę targową pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w tych odrębnych przepisach. Przepisem takim jest dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./. Należności powyższe powinien określać regulamin targowiska, ustalony na podstawie tego dekretu. Opłata za rezerwację została potraktowana przez organ nadzoru jako element opłaty targowej ze względu na jej podstawę prawną, to jest art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nie jest trafny wyrażony w skardze pogląd o możności ustalania stawki opłaty targowej za okresy dłuższe niż jeden dzień, jedynie z dbałości o to, by stawka ta nie była wyższa od iloczynu dni, za które została ustalona, i maksymalnej wysokości dziennej, określonej zgodnie z regułami przyjętymi w art. 20 ust. 1 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Kwestię pobierania opłat targowych trzeba rozpatrywać w świetle przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ i przepisów dekretu dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Słuszna zatem jest wykładnia tego przepisu zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego /nie zrozumiana przez skarżącą gminę/, że zdarzeniem prawnym, z którym ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wiąże obowiązek uiszczania opłaty targowej, jest dokonywanie sprzedaży, a przynajmniej wyjście z ofertą sprzedaży, polegającą na wystawieniu towaru z oznaczeniem jego ceny. Tym samym trafne jest stanowisko, że ustanowienie z powołaniem się na art. 19 pkt 1 lit. "a" tej ustawy opłaty za samą deklarację gotowości dokonywania sprzedaży, i to z wyprzedzeniem nawet do trzech miesięcy, oznacza przekroczenie przez radę gminy zakresu uprawnień określonego w art. 15 ust. 1 ustawy.
Artykuł 15 ust. 3 omawianej ustawy, na który powołuje się skarżąca Rada, nie może być uznany za podstawę do ustalenia i pobierania należności z tytułu rezerwacji miejsc na targowiskach. Przepis ten stanowi, że opłatę targową pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. Odrębnymi przepisami, do których odsyła ten przepis, są - jak wskazał Wojewoda - przepisy dekretu o targach i targowiskach.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 4 tego dekretu regulamin targowiska określa w szczególności należności za prawo korzystania z urządzeń targowiska. W ust. 2 tego artykułu dekretu dopuszczono możliwość zawarcia w regulaminie targowiska stawek opłaty targowej, ustalanych przez radę gminy na podstawie przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W ramach tych właśnie należności możliwe jest wprowadzenie odpłatności z tytułu rezerwacji miejsca na targowisku. Powołany przez skarżącą przepis wyraźnie odsyła do przepisów odrębnych i podkreśla, że opłatę targową pobiera się niezależnie od należności wynikających z przepisów odrębnych. Tym samym należności takie ani nie mogą być uznane za element opłaty targowej, ani też nie mogą być ustalane w tym trybie co opłata targowa; są od niej niezależne i mają inną podstawę prawną. Wysokości, sposobu poboru i terminów płatności tych należności nie można ustalać na podstawie art. 19 pkt 1 lit. "a" ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Z tego względu dla rozstrzygnięcia kwestii legalności uchwały nr XXXVII/397/93 Rady Miasta i Gminy w Ł. nie ma znaczenia problem zasad ustalania stawek targowych, a w szczególności czy stawka opłaty targowej musi być ustalona w postaci stawki dziennej, której górna wysokość jest określona ustawowo, czy też wystarczy, by rada gminy miała na względzie tylko to, że opłata targowa dziennie nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie może być uznany za zasadny także argument, że w poprzednich uchwałach dotyczących tej materii zawarto podobne rozwiązania. Nawet długotrwałe wadliwe stosowanie prawa nie może w demokratycznym państwie prawnym sankcjonować tej wadliwości i prowadzić do utrzymania aktów normatywnych organów administracji publicznej sprzecznych z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym.
Na tle rozpoznawanej sprawy można sformułować tezę ogólną, że przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie mogą stanowić podstawy do ustalania należności z tytułu rezerwacji miejsc na targowiskach; podjęcie takiej uchwały oznacza przekroczenie przez radę gminy uprawnień wynikających z przepisów tej ustawy.
Podsumowując, wprowadzenie przez Radę Miasta i Gminy w Ł., z powołaniem się na przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, niezależnych od dziennej opłaty targowej należności za rezerwację miejsca sprzedaży i ustalenie zasad jej poboru rażąco narusza przepisy art. 15 ust. 1 i 3 i art. 19 pkt 1 lit. "a" tej ustawy. Opłata targowa jest świadczeniem publicznoprawnym, do którego mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach podatkowych, i ustalenie innych należności na podstawie przepisów o opłacie targowej wiąże się z naruszeniem prawa.
Z tego względu stanowisko zajęte przez Wojewodę (...) w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest zgodne z prawem.
Z powyższych względów skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa podlega oddaleniu.