Uzasadnienie
Rada Miejska w Ł. w dniu 2 lutego 1994 r. podjęła uchwałę nr LXX/635/94 w sprawie upoważnienia dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych. Jako podstawę prawną powołano art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/. W uchwale w par. 1 upoważniono dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie zadań zleconych gminie oraz zadań własnych, a także zadań wynikających z innych przepisów prawa. W par. 2 stwierdzono, że "dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej może upoważnić swoich zastępców oraz innych pracowników tego Ośrodka do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, o których owa w par. 1".
Wojewoda w Ł. wydał na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym w dniu 7 marca 1994 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, którego mocą stwierdził nieważność par. 2 uchwały nr LXX/635/94 Rady Miejskiej w Ł. w sprawie upoważnienia dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że par. 2 powołanej wyżej uchwały, uprawniający dyrektora MOPS do upoważniania zastępców oraz innych pracowników ośrodka do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, narusza art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Artykuł 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że rada gminy upoważnia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić do wykonywania zadań własnych gminy i własnych o charakterze obowiązkowym.
Oznacza to, że tylko kierownik może zostać upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie, że dyrektor MOPS z chwilą upoważnienia staje się organem właściwym w tych sprawach w rozumieniu przepisów Kpa. Zdaniem Wojewody, organami gminy są rada i zarząd. Dyrektor MOPS nie jest organem, a swoje obowiązki wykonuje na podstawie udzielonego upoważnienia w imieniu Rady Gminy. Tym samym Rada Gminy nie mogła swoją uchwałą upoważnić dyrektora MOPS do przekazania swoich uprawnień innym pracownikom.
Rada Miejska w Ł. zaskarżyła to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. W skardze podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w Ł. z dnia 7 marca 1994 r. jest niezgodne z prawem, tj. z art. 91 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i z art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Niezgodne z prawem jest także uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego /niezgodne z art. 268a Kpa/ i w związku z tym wnoszono o jego uchylenie. Zdaniem Rady Miejskiej, Wojewoda dokonał błędnej wykładni prawa i jego pogląd nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Uprawnienie przyznane radzie gminy w art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym i w przepisie szczególnym tj. w art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jest uprawnieniem organu stanowiącego gminy.
Jako organ stanowiący rada została obdarzona kompetencją do ustanawiania innego organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej niż organ ustawowo określony. Uchwała upoważniająca dyrektora MOPS do wydawania decyzji administracyjnych ma rangę przepisów gminnych. Błędnie zatem Wojewoda potraktował upoważnienie dyrektora MOPS do wydawania decyzji jako pełnomocnictwo udzielone przez Radę Miejską, podkreślając, że dyrektor wydaje decyzje w imieniu Rady. Upoważniony dyrektor nie może wydawać decyzji w imieniu Rady, ale w podstawach prawnych decyzji jako przepis kompetencyjny powinna być powołana uchwała Rady Miejskiej. Dyrektor MOPS został ustanowiony przez Radę Miejską jako organ kompetentny do wydawania decyzji. Z tą chwilą, pełniąc funkcję organu administracji, wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu Rady.
Uprawnienie przyznane dyrektorowi MOPS w par. 2 uchwały do upoważnienia zastępców i innych pracowników do wydawania decyzji w jego imieniu nawiązuje do analogicznych uprawnień przyznanych ustawowo organom właściwym do wydawania decyzji /art. 268a Kpa/. Uprawnienie to należy do treści i zakresu kompetencji dyrektora MOPS ustanowionej przez Radę. Nie narusza to ani przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, ani przepisu art. 46 ust. 5 ustawy o opiece społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda kwestionuje także możliwość skorzystania przez dyrektora MOPS z możliwości określonej w art. 268a Kpa, co prowadziłoby do uznania, że decyzje może wydawać wyłącznie dyrektor, a taka sytuacja, gdy decyzji wydaje się miesięcznie kilkanaście tysięcy, uniemożliwiłaby wykonywanie zadań w zakresie pomocy społecznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał pogląd, że dyrektor MOPS wykonuje swoje obowiązki w imieniu Rady Gminy, na podstawie udzielonego upoważnienia, i dodatkowo przytoczył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 1988 r., zgodnie z którym upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej wykładni gramatycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody w Ł. zarzut naruszenia przez przepis par. 2 uchwały nr LXX/635/94 Rady Miejskiej w Ł. przepisu art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/ nie jest zasadny. Zgodnie z art. 46 ust. 5 powołanej ustawy rada gminy udziela, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych, a także może upoważnić tegoż kierownika do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz własnych o charakterze obowiązkowym. Istotnie, z przepisu tego wynika, że do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie pomocy społecznej może zostać upoważniony jedynie kierownik ośrodka pomocy społecznej. Dalsze jednak, wyprowadzane przez Wojewodę z tego stwierdzenia, konsekwencje prawne nie znajdują uzasadnienia.
W szczególności nie jest zasadny zarzut podniesiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że kierownik ośrodka pomocy społecznej nie staje się z chwilą upoważnienia organem właściwym w sprawach wydawania decyzji z zakresu zadań zleconych i własnych gminy w przedmiocie pomocy społecznej w rozumieniu przepisów Kpa, gdyż organami gminy są jedynie rada i zarząd gminy, a swoje obowiązki kierownik ośrodka wykonuje w imieniu rady gminy.
Rozumowanie takie jest błędne w odniesieniu do tej formy działania, jaką jest wydawanie decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej jest wójt lub burmistrz. Zasadę tę potwierdzają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że normuje on postępowanie przed organami samorządu terytorialnego w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /art. 1 par. 1 pkt 1/ oraz że organami wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin są kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie /art. 17 pkt 1 Kpa/.
Wynika z tego, że w płaszczyźnie procesowej w związku z wydawaniem decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych wójt jest traktowany jako organ administracji właściwy w tym zakresie spraw i nie może go zastąpić ani rada gminy, ani zarząd. Tylko wyjątkowo kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych przysługuje zarządowi gminy i w takich tylko przypadkach kompetencja do wydania decyzji administracyjnych kojarzy się z pojęciem organu gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej również organy jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw. Uprawnienie wynikające z tego przepisu, jak również uprawnienie oparte na art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jest uprawnieniem rady gminy jako organu stanowiącego i wyraża się w możliwości wyznaczenia innego /niż ustawowo określony wójt czy burmistrz/ organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji.
Słuszne zatem jest stanowisko zajęte w skardze, że uchwała rady gminy upoważniająca - na mocy art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym lub na mocy art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - inny organ do wydawania decyzji administracyjnych /w tym przypadku decyzji z zakresu pomocy społecznej/ ma charakter przepisów gminnych i powinna stanowić element podstawy prawnej określonych w niej decyzji administracyjnych.
Nie oznacza to, że upoważniony w drodze uchwały rady gminy kierownik ośrodka pomocy społecznej wydaje decyzje administracyjne w imieniu rady. Upoważnienie udzielone przez radę gminy nie jest pełnomocnictwem do działania w jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencję ustawowo przypisaną wójtom /burmistrzom/ na inny podmiot, w tym przypadku kierownika ośrodka pomocy społecznej. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia kierownik ośrodka pomocy społecznej pełni funkcję organu administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu rady gminy, choć to ona udziela upoważnienia.
Tak więc pogląd zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, odmawiający kierownikowi ośrodka pomocy społecznej statusu organu administracji, jest błędny, bo procesowe /funkcjonalne/ pojęcie organu administracji nie jest tożsame z pojęciem organu gminy. Kpa posługuje się terminem "organ administracji" w szerszym znaczeniu, obejmującym naczelne, centralne i terenowe organy administracji państwowej, organy samorządu terytorialnego, a także inne podmioty wykonujące zlecone funkcje orzecznictwa administracyjnego /B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992, str. 56/.
Wadliwe określenie charakteru prawnego funkcji kierownika ośrodka pomocy społecznej, przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, musiało prowadzić do błędnego stanowiska w kwestii możliwości udzielania przez kierownika ośrodka pomocy społecznej jego zastępcom i innym pracownikom upoważnień do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych.
Istotnie, art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pomija kwestię dalszego upoważniania przez kierownika ośrodka pomocy społecznej innych pracowników ośrodka do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Nie można jednak tego braku utożsamiać z zakazem takiego upoważniania. Kwestia ta bowiem jest uregulowana inną ustawą o charakterze generalnym - przepisem art. 268a Kpa. Stanowi on, że "organ administracji państwowej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń".
Wyprowadzanie z milczenia ustawy o pomocy społecznej wniosku o niedopuszczalności upoważniania przez kierownika ośrodka pomocy społecznej jego zastępców i innych pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu omija wykładnię systemową oraz oznacza niezrozumienie zasady, zgodnie z którą ustawa szczególna nie eliminuje wszystkich przepisów o charakterze ogólnym, ale tylko zastępuje za przepisy ogólne, których treść została odmiennie uregulowana w ustawie szczególnej. Brak zatem w ustawie o pomocy społecznej przepisu regulującego kwestię upoważnień do wydawania decyzji odmiennie, niż czyni to art. 268a Kpa, należy rozumieć jako obowiązywanie tego przepisu w zakresie opieki społecznej.
Za takim stanowiskiem przemawia także wykładania celowościowa. Celem przepisu art. 46 ustawy o pomocy społecznej jest zapewnienie właściwego funkcjonowania organów opieki społecznej, a celu tego nie da się osiągnąć bez możliwości dekoncentracji decyzji.
W tej sytuacji, skoro należy przyjąć, że dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. ma z mocy art. 268a Kpa prawo do upoważniania pracowników ośrodka do wydawania decyzji w jego imieniu, to nie można uznać, że zaskarżony par. 2 uchwały nr LXX/635/94 Rady Miejskiej w Ł. narusza prawo w stopniu istotnym, który uzasadniałby stwierdzenie jego nieważności.
Przepis par. 2 uchwały nr LXX/635/94 jednak narusza prawo przez to, że rada gminy nie może zezwalać upoważnionym przez siebie jednostkom organizacyjnym i innym podmiotom /w tym kierownikowi ośrodka pomocy społecznej/ na postępowanie prawnie dozwolone. Przepis ten nie może być uznany jedynie za przypomnienie prawa do upoważniania pracowników czy delikatną zachętą do korzystania z tego prawa. Łamie on hierarchię źródeł prawa i może sugerować, że przyznane uprawnienie jest zależne od uznania organów samorządu. Prowadzi to do wniosku, że par. 2 nie powinien być utrzymany, choć nie wywiera bezpośrednio skutków sprzecznych z prawem.
(...) Ze względu na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa orzeczono jak w sentencji.