Uzasadnienie
Rada Miejska w O. uchwałą nr XXXV/332/94 z dnia 11 marca 1994 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXII/190/92 z dnia 23 czerwca 1992 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych w O.W., na podstawie art. 21 ust. 9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, zmieniła par. 1 uchwały nr XXII/190/92 w ten sposób, że w ust. 1 przeznaczyła do sprzedaży lokale mieszkalne w budynkach komunalnych na terenie miasta O.W. na rzecz najemców i uprawnionych osób przez nich wskazanych, w ust. 2 zaś przeznaczyła do sprzedaży w drodze przetargu lokale mieszkalne, których najemcy nie skorzystali z uprawnień wynikających z ust. 1, a w ust. 3 przeznaczyła do sprzedaży w drodze przetargu lokale użytkowe na wniosek dotychczasowych najemców z ich pierwszeństwem nabycia za najwyżej wylicytowaną w przetargu cenę i lokale wolne - z powodu rezygnacji dotychczasowego najemcy.
Wojewoda (...) złożył skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu niezgodności z prawem. W skardze podał, że jako podstawę prawną obu uchwał /uchwały zaskarżonej nr XXXV/332/94 i uchwały nr XXII/190/92/ przyjęto art. 21 ust. 9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, uprawniający radę gminy do określenia kryteriów przeznaczania do sprzedaży lokali w budynkach komunalnych. W rzeczywistości uchwały te nie określają kryteriów sprzedaży lokali, ale jedynie kategorie lokali przeznaczonych do sprzedaży, przy czym uchwała nr XXII/190/92 prawa nie narusza, natomiast uchwała ją zmieniająca jest z prawem niezgodna. W jej brzmieniu par. 1 ust. 2 jest sprzeczny z art. 21 ust. 7 ustawy o gospodarce gruntami, zgodnie z którym sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę lub dzierżawcę może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy lub dzierżawcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej, stale z nim mieszkającej. Również treść par. 1 ust. 3 narusza prawo, gdyż gmina nie może sprzedawać lokali zajmowanych przez najemców innym osobom niż wymienione w art. 21 ust. 7 ani w drodze przetargu, ani bezprzetargowo. Ponadto przepis par. 1 ust. 3 w brzmieniu zaskarżonej uchwały narusza par. 10 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy /M.P. nr 21 poz. 148/; zgodnie z tym przepisem uczestnik przetargu, który przetarg wygrał, nabywa nieruchomość będącą przedmiotem przetargu na zasadach określonych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Paragraf 1 ust. 3 uchwały, dając dotychczasowemu najemcy pierwszeństwo nabycia lokalu za najwyżej wylicytowaną w przetargu cenę, pozbawia możliwości nabycia lokalu uczestnika przetargu, który zaoferował najwyższą cenę. Wojewoda zwrócił także uwagę na fakt, że par. 1 ust. 3 uchwały nie powinien się w niej znaleźć, ponieważ uchwała dotyczy sprzedaży lokali mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta O.W. wniósł o jej oddalenie, podając, że realizacja zaskarżonej uchwały pozwoliłaby zmienić strukturę własnościową budynków komunalnych, do których miasto dużo dopłaca; lokatorzy zalegają z czynszami lub ich nie płacą. W interesie miasta zatem leży sprzedaż budynków komunalnych, co przyśpieszy ich prywatyzację. Prawa najemców poszczególnych lokali nie są ograniczone, gdyż mają oni pierwszeństwo wykupu lokali; przepisy uchwały byłyby skuteczne tylko wówczas, gdy najemca nie skorzystał z tego prawa. W razie nabycia budynku przez osoby trzecie najemca nie traci praw do lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Przepis art. 21 ust. 9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ głosi, że wojewoda w odniesieniu do domów stanowiących własność Skarbu Państwa lub rada gminy w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy mogą określić kryteria przeznaczania do sprzedaży lokali w tych domach. Zgodnie z art. 21 ust. 7 powołanej ustawy sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę lub dzierżawcę może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy lub dzierżawcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim mieszkającej, za cenę równą wartości tego lokalu, ustaloną w sposób określony w art. 38.
Przepis art. 4 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z kolei stanowi, że sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7 oraz art. 23 ust. 4 i art. 88a, a także sprzedaż wolnych budynków i innych urządzeń oraz wolnych lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, następuje w drodze przetargu.
Z jednej zatem strony przepis art. 21 ust. 7 ustawy wprowadza zasadę sprzedaży lokalu zajmowanego przez najemcę lub dzierżawcę tylko na rzecz tego najemcy lub dzierżawcy, a z drugiej strony przepis jej art. 4 ust. 8 mówi o sprzedaży wolnych budynków oraz wolnych lokali. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego "tylko" to partykuła ograniczająca, wyodrębniająca lub wyróżniająca pod względem zakresu lub treści to, do czego się odnosi /t. III, Warszawa 1981, str. 562/.
Na gruncie prawnym kwestia rozumienia przepisu art. 21 ust. 7 powyższej ustawy budzi kontrowersje. Wyrażane jest stanowisko, że sprzedaż może nastąpić wyłącznie na rzecz najemcy /osoby bliskiej przez niego wskazanej/ lub dzierżawcy, jeżeli osoby te wyrażą gotowość kupienia lokalu przeznaczonego do sprzedaży. Jeśli osoby mające pierwszeństwo nie zechcą z niego skorzystać, sprzedaż lokalu następuje w trybie przetargowym /Z. Marmaj: Sprzedaż lokali mieszkalnych i użytkowych, Zielona Góra 1992, str. 78/. Z kolei Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 lipca 1992 r. /I ACz 234/92, OSA 1992, nr 11 poz. 830/ zajął stanowisko odmienne, uznając, że lokal może być sprzedany tylko najemcy /dzierżawcy/. Zgodnie z tym poglądem lokal przeznaczony do sprzedaży nie może być sprzedany, jeżeli wymienione osoby nie zechcą go kupić.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne drugie ze wskazanych stanowisk, ze względu na kategoryczne brzmienie art. 21 ust. 7 i art. 4 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pierwszeństwo, o jakim mowa w art. 23 ust. 3 tej ustawy, należy interpretować tak, by nie dochodziło do sprzeczności z powoływanymi wcześniej przepisami. Najemców lub dzierżawców lokali zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Jeżeli z tego prawa nie skorzystają, lokal - w myśl przepisu art. 21 ust. 7 - nie może być sprzedany. (...) Na poparcie tej tezy można powołać się także na pozostawienie przepisu art. 21 ust. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w mocy w sytuacji, gdy przepisy art. 21 ust. 1-6 zostały z dniem 1 stycznia 1995 r. uchylone przez art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388/.
Tym samym Sąd podzielił stanowisko Wojewody (...) zajęte w skardze. Postanowienia uchwały nr XXXV/332/94 Rady Miejskiej w O.W., stanowiącej, że przeznacza się do sprzedaży w drodze przetargu lokale mieszkalne, których najemcy nie skorzystali z uprawnienia do kupna zajmowanego lokalu, narusza powołane wyżej przepisy art. 4 ust. 8 i art. 21 ust.7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko Zarządu Gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę, że w interesie miasta leży sprzedaż budynków komunalnych, co przyśpieszy ich prywatyzację, a prawa najemców nie są ograniczone, gdyż mają oni pierwszeństwo wykupu lokali, jest sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami.
Zasadne są także pozostałe zarzuty skargi. Tytuł uchwały, zapowiadający regulację sprzedaży lokali mieszkalnych, jest mylący, gdyż zaskarżona uchwała reguluje również sprzedaż lokali użytkowych. Przepis zmienionego zaskarżoną uchwałą par. 1 ust. 3 również narusza prawo, ponieważ gmina nie może sprzedawać lokali zajmowanych przez najemców lub dzierżawców innym osobom niż wymienione w art. 21 ust. 7 ani w drodze przetargu, ani bezprzetargowo. Paragraf 1 ust. 3 w brzmieniu uchwały nr XXXV/332/94 Rady Miejskiej w O.W. narusza także przepis par. 10 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy /M.P. nr 21 poz. 148/. Przepis ten stanowi, że uczestnik przetargu, który przetarg wygrał, nabywa nieruchomość będącą przedmiotem przetargu na zasadach określonych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Postanowienie par. 1 ust. 3 uchwały w nowym brzmieniu, zgodnie z którym dotychczasowi najemcy mają pierwszeństwo nabycia lokalu użytkowego za najwyżej wylicytowaną cenę, rażąco narusza prawo i pozbawia możliwości nabycia lokalu wystawionego na przetarg tego uczestnika przetargu, który zaoferował najwyższą cenę.
Biorąc to pod uwagę, na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa orzeczono jak w sentencji.