Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w T.M. w dniu 27 grudnia 1993 r. wydał akt administracyjny zatytułowany "Decyzja o wyznaczeniu lekarzy weterynarii do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa". W par. 1 tej decyzji, powołując się na art. 9 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa /Dz.U. R.P. z 1933 nr 60 poz. 454 ze zm./, wyznaczono 23 lekarzy weterynarii do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa dla określonych obwodów; w par. 2 ustalono, że wyznaczenie obowiązuje od dnia 1 stycznia 1994 r. Ponadto podano, że decyzja podlega publikacji na wyznaczonych tablicach ogłoszeń i doręczeniu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii oraz że zainteresowanym lekarzom należy przekazać stosowne informacje /par. 3/. Jednocześnie pismem z tego samego dnia Kierownik Urzędu Rejonowego zawiadomił lekarza weterynarii Annę S., że nie wyznaczył jej do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa.
Anna S. pismem z dnia 4 marca 1994 r. zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w T.M. o wyznaczenie jej decyzją administracyjną do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa. Pismem nr Or. IV-6056/5/94 z dnia 17 marca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego poinformował ją, że nie znajduje podstaw do zmiany decyzji z dnia 27 grudnia 1993 r.
Od pisma tego - uznawszy je za decyzję administracyjną - pełnomocnik Anny S. wniósł odwołanie z powołaniem się na art. 127 par. 1 Kpa, domagając się uchylenia decyzji odmownej i wydania decyzji wyznaczającej Annę S. do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa. W uzasadnieniu podano, że Anna S. spełnia wszystkie warunki wymagane przepisami art. 2 ust.1-4 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych /Dz.U. 1991 nr 8 poz. 27/ i dlatego powinno być respektowane bez ograniczeń jej prawo - jako lekarza weterynarii prowadzącego działalność gospodarczą - do wykonywania wszystkich czynności określonych w tej ustawie /art. 1 ust. 1 pkt 1-8/.
Wojewoda (...) postanowieniem z dnia 5 maja 1994 r. orzekł o niedopuszczalności odwołania, uznawszy, że pismo z dnia 17 marca l994 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej wydanej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest jedynie informacją. Również decyzja z dnia 27 grudnia 1993 r. nie ma charakteru indywidualnej decyzji administracyjnej, od której przysługiwałyby środki odwoławcze.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Anny S. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody, zarzucając mu naruszenie art. 134 Kpa. Odmowę zmiany stanowiska przez organ I instancji w sprawie wyznaczenia do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa należy - jego zdaniem - traktować jak decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie, niezależnie od tego, jakiej nazwy użyto dla aktu rozstrzygającego tę sprawę.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podkreślając, że decyzja o wyznaczeniu do urzędowego badania nie ma charakteru indywidualnej decyzji administracyjnej i nie każdy lekarz weterynarii musi zostać dopuszczony do tego badania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa przepisy tego kodeksu stosuje się w należących do właściwości organów administracji państwowej sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jednakże o tym, czy określone sprawy są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej, przesądzają przepisy prawa regulujące określone stosunki z zakresu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest aktem indywidualnym o charakterze władczym i zewnętrznym. Tymczasem przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa /Dz.U. R.P. z 1933 nr 60 poz. 454 ze zm./ nie dają podstaw do uznania, że wyznaczenie lekarzy weterynarii do urzędowego badania następuje w formie decyzji administracyjnej. Co prawda przepis art. 9 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, ograniczający się do wskazania kompetencji organów administracji w tym zakresie /stosownie do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm. kompetencje te ostatecznie przeszły na kierownika urzędu rejonowego/, nie określa formy działania organu administracji, ale analiza dalszych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że akt administracyjny wyznaczający lekarzy weterynarii do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa jest aktem wewnętrznym, dotyczącym funkcjonowania administracji państwowej. Przepisy art. 9 ust. 2, 4 i 5 /w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 1 marca 1938 r. - Dz.U. nr 18 poz. 132/ i art. 17 rozporządzenia nazywają wyznaczonych lekarzy weterynarii wprost "organami urzędowego badania", a art. 9 ust. 4 czynność wyznaczania lekarzy weterynarii określa jako "obsadzanie stanowisk organów urzędowego badania". Liczbę organów urzędowego badania dla poszczególnych obwodów badania ustala wojewoda /art. 9 ust. 2/. Przepisy wykonawcze do omawianego rozporządzenia Prezydenta /rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 31 grudnia 1928 r. o obwodach urzędowego badania i postępowaniu w związku z badaniem zwierząt rzeźnych i mięsa - Dz.U. R.P. z 1929 nr 3 poz. 31 - i z dnia 29 stycznia 1929 r. o urzędowym badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa w kraju - Dz.U. R.P. Nr 32 poz. 305 ze zm./ określają szczegółowo sposób urzędowego badania, oceny, znakowania i dalszego postępowania z mięsem po urzędowym zbadaniu.
Badanie zwierząt rzeźnych i mięsa, o którym mowa w rozporządzeniu Prezydenta z dnia 22 marca 1928 r., jest określane jako "urzędowe" i ten przymiot urzędowości wyodrębnia to badanie - jako czynność z zakresu administracji państwowej - z ogólnego pojęcia badania zwierząt rzeźnych i mięsa jako jednego z rodzajów zajęć zawodowych wykonywanych przez wszystkich lekarzy weterynarii, określonego w art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych /Dz.U. 1991 nr 8 poz. 27/. Przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. są przepisami szczególnymi w stosunku do wymienionego przepisu ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. i upoważniają określone organy państwowe do wyznaczania tylko niektórych /a nie wszystkich, gdyż wtedy ustawa z dnia 21 grudnia 1990 r. uchyliłaby przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. dotyczące wyznaczania lekarzy weterynarii do urzędowego badania/ lekarzy weterynarii do takiego badania zwierząt rzeźnych i mięsa, które ma przymiot urzędowości /tzn. jest wykonywane przez osoby - organy urzędowego badania wyznaczone przez organ państwowy i w sposób ściśle określony w obowiązujących przepisach prawa/.
Z tych powodów wyznaczanie lekarzy weterynarii do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa /obsadzanie stanowisk organów urzędowego badania/ należy traktować jako szczególnego rodzaju przypadek powierzenia wykonywania zadań z zakresu administracji państwowej innym podmiotom, w tym wypadku osobom fizycznym. Powierzenie wykonywania tych zadań lub jego odmowa nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Do czynności tych nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poza przepisami dotyczącymi skarg i wniosków /art. 2 Kpa/. A zatem osobie, której nie wyznaczono do urzędowego badania zwierząt rzeźnych i mięsa /nie obsadzono na stanowisku organu urzędowego badania/, przysługuje jedynie skarga powszechna przewidziana w dziale VIII Kpa. I właśnie za taką skargę należy uznać pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 1 kwietnia 1994 r., nazwane przez niego odwołaniem, a zaskarżone postanowienie - za odpowiedź na tę skargę /chociaż nie odpowiadającą wymaganiom określonym w art. 238 par. 1 Kpa/, na którą nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Dlatego skarga Anny S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega na podstawie art. 207 par. 6 Kpa w związku z art. 204 par. 1 Kpa odrzuceniu, jako niedopuszczalna.