Wyrok NSA oz. w Łodzi z 27 września 1994 r., SA/Ł 1907/94

Sprawa

w sprawie upoważnienia dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w Ł. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Teza

Artykuł 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wyłącza możliwość dalszego przekazywania zadań administracji rządowej przez gminę poza gminę, na podmioty pozostające poza szeroko rozumianą strukturą organizacyjną gminy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 14 kwietnia 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 9 marca 1994 r.

Uzasadnienie

Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 kwietnia 1994 r. /ON-I-01374/9/94/, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr LXXI/643/94 Rady Miejskiej w Ł. w sprawie upoważnienia dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w Ł. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, dotyczących rejestracji fabrycznie nowych pojazdów zbywanych przez to przedsiębiorstwo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że uchwała narusza art. 9 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ustawa ta w art. 39 ust. 3 stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić m.in. organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust.

1. Natomiast art. 9 ust. 1 ustawy głosi, że w celu wykonania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa, i zawierać umowy z innymi podmiotami. Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w Ł. nie jest przedsiębiorstwem utworzonym przez gminę w celu wykonania jej zadań. Oznacza to, że upoważnienie dyrektora tego przedsiębiorstwa do rejestracji pojazdów wykracza poza ramy, jakie zakreślają przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym. Ponadto Rada Gminy, podejmując tę uchwałę, naruszyła par. 10 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 1993 r. w sprawie rejestracji, ewidencji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 37 poz. 164/, określający warunki formalne, jakie powinno spełniać upoważnienie będące treścią uchwały. Podejmując tę uchwałę, gmina nie spełniła warunków formalnych określonych w tym rozporządzeniu.

Rada Gminy Ł. zaskarżyła to rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. W skardze zarzuciła Wojewodzie naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię, gdyż pogląd wyrażony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym Rada Gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw również organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust.

1. Z podmiotami tymi i jednostkami gmina może zawierać umowy w celu wykonania zadań. Zadania będące przedmiotem uchwały LXXI/643/94 zostały gminie przekazane w drodze porozumienia zawartego w dniu 15 października 1993 r. pomiędzy Wojewodą (...) a Prezydentem Miasta Ł. W tych warunkach gmina mogła zadania te wykonać także przez zawarcie odpowiedniej umowy z właściwym podmiotem, w tym wypadku z Przedsiębiorstwem Państwowym "P.", i upoważnić jego organ /dyrektora/ na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując ponownie, że P.P. "P." nie jest jednostką organizacyjną gminy, wobec czego nie mogła ona upoważnić dyrektora przedsiębiorstwa do wykonania zadania wynikającego z porozumienia zawartego z Wojewodą. Uchylona uchwała ponadto nie jest umową, nie zawiera też upoważnienia dla innego organu gminy do zawarcia umowy w celu wykonania zadań wynikających z porozumienia. Uchwała zatem narusza art. 39 i art. 9 ust. 1 ustawy samorządowej, a także wymieniony w rozstrzygnięciu nadzorczym par. 10 ust. 3 pkt 1-4 powołanego rozporządzenia, gdyż nie zawiera wskazanych w nim elementów (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. W przepisie tym jest jednoznacznie wskazany podmiot, na którego rzecz może nastąpić przekazanie zadań administracji rządowej: jest nim gmina. Wyłącza to możliwość dalszego przekazywania zadań administracji rządowej przez gminę poza gminę, na podmioty pozostające poza szeroko rozumianą strukturą organizacyjną gminy.

Przez upoważnienie dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w Ł. do załatwiania spraw z zakresu administracji rządowej, przekazanych gminie w drodze porozumienia, uchwała nr LXXI/643/94 Rady Miejskiej w Ł narusza prawo, ponieważ wykonywanie zadań zleconych przekazuje poza strukturę organizacyjną gminy. Przedsiębiorstwo Państwowe "P." nie jest przedsiębiorstwem komunalnym ani jednostką organizacyjną gminy. Przekazywanie zadań administracji publicznej, określonych ustawowo i ustawowo przypisanych określonym organom administracji publicznej, na rzecz innych podmiotów może następować tylko na zasadach i warunkach określonych w ustawie. Nie ma tu dowolności i swobody. Zlecanie zadań administracji rządowej może następować na rzecz gmin i do wykonywania tych zadań mogą być upoważnione określone jednostki organizacyjne tylko w ramach struktury organizacyjnej gminy. Paragraf 2 ust. 3 porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą (...) a Prezydentem Miasta dopuszcza upoważnianie przez Radę Miejską do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu zadań i kompetencji będących przedmiotem porozumienia - na zasadzie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym - organów wymienionych tam jednostek funkcjonujących w obrębie gminy. Z brzmienia tego paragrafu jednak nie można wyprowadzać wniosku o możliwości subdelegowania przez gminę w drodze umowy do wykonywania zadań administracji rządowej Przedsiębiorstwa Państwowego "P." ani też o możliwości upoważnienia organu tego podmiotu /dyrektora przedsiębiorstwa/ - na zasadzie umowy - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji rządowej.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym zlecanie zadań administracji rządowej gminom następuje w drodze porozumienia administracyjnego, które ma charakter publiczny. Umowne przekazanie wykonania powierzonych w tym trybie zadań na rzecz podmiotu spoza struktury organizacyjnej gminy i upoważnienie dyrektora tego podmiotu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu powierzonych gminie kompetencji administracji rządowej narusza prawo w stopniu istotnym. Wykładnia art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy, zmierzająca do wykazania, że gmina może w drodze umowy przekazywać na rzecz podmiotów spoza układu organizacyjnego gminy zadania zlecone /w tym załatwianie spraw indywidualnych/, nie uwzględnia różnego charakteru zadań gminy. Realizacja części zadań może następować w formach cywilnoprawnych i w tym celu gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami. Swobody tej nie ma gmina w odniesieniu do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym bowiem zakresie zarówno właściwość organów, jak i tryb postępowania regulowane są ustawowo i wszelkie odstępstwa od rozwiązań ustawowych muszą mieć wyraźną podstawę prawną. (...)

Jako podstawę materialnoprawną uchwały nr LXXI/643/94 Rady Miejskiej w Ł. powołano art. 59 ust. 3 i art. 65 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./. Przepis art. 59 ust. 3 tej ustawy dotyczy decyzyjnej formy wydawania dowodów rejestracyjnych i zalegalizowanych tablic /jest to kompetencja kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej/, a przepis art. 65 w ust. 1 określa obowiązki organu rejestrującego pojazd po raz pierwszy /wpisywanie terminu badania technicznego pojazdu do dowodu rejestracyjnego/, ust. 2 zaś określa miejsce przeprowadzenia badań technicznych. Rada Miejska w Ł. natomiast pominęła (...) rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 1993 r. w sprawie rejestracji, ewidencji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 37 poz. 164/. Upoważnienie zawarte w art. 63 ust. 1 pkt 3 prawa o ruchu drogowym ogranicza uprawnienia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do określania czynności z zakresu rejestracji pojazdów, które mogą wykonywać inne jednostki państwowe, i wskazuje, że do udzielenia upoważnienia właściwy jest kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej za zgodą wojewody. Zgodnie z przepisem par. 10 ust. 1 cytowanego rozporządzenia organ rejestrujący może upoważnić kierownika państwowej osoby prawnej lub innej państwowej jednostki organizacyjnej do wykonywania niektórych czynności w zakresie rejestrowania posiadanych /nabywanych/ pojazdów lub pojazdów będących przedmiotem obrotu /zbywanych/ przez tę jednostkę. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu czynności te to wypełnianie formularza dowodu rejestracyjnego lub pozwolenia czasowego i wydawanie zalegalizowanych tablic rejestracyjnych zwyczajnych, tymczasowych lub próbnych. Przepis par. 10 ust. 3 tego rozporządzenia określa elementy, które powinno zawierać upoważnienie /tryb i terminy wzajemnego przekazywania formularzy i innych druków oraz tablic, wskazanie osoby, która przeszła przeszkolenie w zakresie czynności zleconych, tryb rozliczeń finansowych oraz formy nadzoru i kontroli sprawowanej przez kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej i wojewodę/.

Organy samorządu terytorialnego realizują swoje zadania na podstawie prawa. Odnosi się to oczywiście także do zadań zleconych w drodze porozumienia. Nawet gdyby uznać, że gmina - przejmując zadania zlecone - mogła je przekazać dalej, na podmioty spoza struktury organizacyjnej gminy /co, zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne/, to i tak Rada Gminy byłaby przy udzielaniu upoważnienia do rejestrowania pojazdów i wydawania tablic rejestracyjnych związana przepisami prawa materialnego i upoważnienie udzielone w trybie art. 39 ust. 3 ustawy samorządowej musiałoby uwzględnić te elementy, które przewiduje par. 10 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 1993 r. Byłby to bowiem przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.(...)

Z powyższych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i skargę na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa należało oddalić.