Teza
- Zaliczenie świadczenia usług przewozowych na liniach podmiejskich do kategorii prawnej "lokalnego transportu zbiorowego" zależy od uznania przez jedną lub więcej gmin wspólnie, iż linie te zaspokajają zbiorowe potrzeby mieszkańców tej gminy lub gmin łącznie lub rozdzielnie.
Chodzi zatem o ocenę wystąpienia potrzeb, a następnie zapewnienia ich zaspokajania w sposób trwały i nieprzerwany, a zarazem odpowiednich do cech jednostkowych każdej wspólnoty lokalnej.
Nie można wykluczyć, iż wobec braku własnego transportu zbiorowego oraz istnienia takich potrzeb rady danych gmin winny się wywiązać z obowiązku ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego.
Zwłaszcza, iż mieszkańcy sąsiednich gmin rolniczych, stałe kontakty z miastem uznać mogą za ich zbiorową potrzebę, a zarazem zadanie publiczne organów gminy.
Dlatego właśnie wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości gminy z mocy prawa następuje w drodze współdziałania międzykomunalnego.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm. - art. 10/ nakłada obowiązek inicjatywy na organa tej gminy, której możliwości realizacyjne są niewspółmierne, nieodpowiednie do zadania publicznego, zarówno ze względów finansowych jak i techniczno-organizacyjnych, czy terytorialnych.
Uchwały jednak gminy, która obiektywnie funkcjonuje jako centrum gospodarcze czy usługowe dla pozostałych gmin, nie mogą tych praw faktycznie wyłączać, lecz zapewniać pierwszeństwo współdziałania międzykomunalnego, jeśli tylko jego przesłanki zachodzą.
- Powierzenie przez radę gminy, utworzonej przez siebie jednostce budżetowej, prawa do ustalania cen urzędowych za świadczone usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego, stanowi naruszenie wyłącznej kompetencji rady gminy określonej w art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach.
- Uzależnienie poziomu tych cen od czynnika rentowności funkcjonowania tego transportu jest elementem świadczącym o wykroczeniu tej działalności gospodarczej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej /art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/.
Uzasadnienie
Rada Miejska podjęła 16 maja 1994 r. uchwałę w sprawie cen urzędowych za przewozy autobusami Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego. Postanowiono m.in. że:
"par.
- Opłatę za przewozy autobusami komunikacji miejskiej na liniach podmiejskich ustala dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego na podstawie analizy kosztów funkcjonowania komunikacji autobusowej przy zapewnieniu rentowności linii."
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały z powodu jej sprzeczności z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 28 lutego 1982 r. o cenach. Zdaniem Wojewody kompetencje, a zarazem obowiązki rady gminy do ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego - nie mogą być przez nią przenoszone na inny podmiot. Godziłoby to również w charakter tych cen jako cen urzędowych.
W skardze do NSA wniesionej przez Prezydenta z upoważnienia Rady podnosi się co następuje:
Utworzony w Gminie zakład budżetowy "Zarząd Transportu Miejskiego" przejął zadania Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego. Powierzono mu ustalenie cen w transporcie podmiejskim. W tym zakresie nie mamy jednak do czynienia z pojęciem ceny urzędowej za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 18 ust. 3 lit. a/ ustawy o cenach. Określenie "lokalny" oznacza "właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca, miejscowy". Pokrywa się to z definicją legalną zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Rada Gminy nie może zatem uzurpować sobie prawa do ustalania cen urzędowych na terenie innej gminy; a tym bardziej je cedować. Postanowienie par. 2 zaskarżonej uchwały było typowym aktem kierownictwa wewnętrznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, co następuje:
Skarga nie jest zasadna z dwu powodów. Po pierwsze - przewozy pasażerów autobusami komunikacji miejskiej w transporcie podmiejskim mieszczą się w kategorii lokalnego transportu zbiorowego. Wykładnia przedstawiona w skardze jest nadmiernie zawężona. Wejście w życie ustawy o samorządzie terytorialnym nie zmieniło lokalnego charakteru tego transportu, a jedynie wywołało ten skutek, iż zainteresowane gminy powinny rozwiązać te zadania w drodze współdziałania międzykomunalnego /art. 10 w związku z art. 64 tej ustawy/. Do czasu podjęcia takich działań właściwą będzie rada gminy, na terenie której dokonywane są przewozy /por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1994 r. - SA/Ł 162/94/.
Gdyby jednak przyjąć, że przewozy podmiejskie są inną działalnością, niż przewozy lokalne - to ich wykonywanie stanowiłoby o naruszeniu przez Radę Gminy art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wprawdzie podzielić należy znaczną część argumentów przytoczonych przez Prezydenta, to jednak nie świadczą one o niesprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały.
Podzielić zwłaszcza należy tezy dotyczące pojęcia "lokalnego transportu zbiorowego" w rozumieniu zarówno art. 7 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, jak w rozumieniu art. 18 ust. 3a ustawy o cenach, w brzmieniu nadanym jej przez art. 28 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./.
To, że komunikacja podmiejska zawsze była - zdaniem Wojewody - traktowana jako lokalny transport zbiorowy - nie ma przesądzającego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Bowiem dokonanie nowelizacji ustawy o cenach nastąpiło właśnie w związku i z powodu powołania samorządu terytorialnego oraz związanej z tym konieczności dokonania nowego podziału zadań pomiędzy administrację rządową a samorząd terytorialny.
Tak więc przymiot "lokalności" transportu zbiorowego oraz świadczonych za jego pomocą usług przewozowych oceniać należy na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku /SA/Ł 162/94/ wskazującym, iż powierzenie bez żadnych ograniczeń przedsiębiorstwu innej gminy świadczenia usług i ustalania cen biletów dla mieszkańców tej gminy przez jej radę, jest sprzeczne z art. 7 ust. 1 pkt 4. ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zaliczenie świadczenia usług przewozowych na liniach podmiejskich do kategorii prawnej "lokalnego transportu zbiorowego" zależy zatem od uznania przez jedną lub więcej gmin wspólnie, iż linie te zaspokajają zbiorowe potrzeby mieszkańców tej gminy lub gmin łącznie lub rozdzielnie. Chodzi zatem - jak to już podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku - o ocenę wystąpienia potrzeb, a następnie zapewnienia ich zaspokojenia w sposób trwały i nieprzerwany, a zarazem odpowiedni do cech jednostkowych każdej wspólnoty lokalnej.
W zaskarżonej uchwale chodzi jednak o świadczenie przez konkretną Gminę usług przewozowych na liniach podmiejskich na zasadach przedstawienia przez przewoźnika oferty rynkowej, mającej zapewnić mu rentowność. Tym samym traktowane to jest jako organizacja usług świadczonych w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez Gminę bezpośrednio /bo za pomocą własnego zakładu budżetowego/, lecz w granicach lokalnego transportu zbiorowego. Rada Gminy przyjęła zatem a priori, iż organizacja transportu podmiejskiego nie ma charakteru zadania publicznego - z punktu widzenia mieszkańców tej Gminy, czego wyłączyć nie można w toku sądowego badania niesprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały.
Stąd też przyjąć należy, iż mamy do czynienia z działalnością gospodarczą polegającą na zarobkowym, bezpośrednim świadczeniu usług przewozowych, wykraczających poza granice zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, a co za tym idzie także i poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Jednocześnie zważyć także należy na sprawę naruszenia przez przedmiotową uchwałę praw podmiotowych innych gmin i ich rad. Nie można bowiem wykluczyć, iż wobec braku własnego transportu zbiorowego oraz istnienia takich potrzeb, rady tych gmin winny się wywiązać z obowiązku ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego. Zwłaszcza, iż mieszkańcy sąsiednich gmin rolniczych, stałe kontakty z miastem uznać mogą za ich zbiorową potrzebę, a zarazem zadania publiczne organów gminy.
Tym samym akt kierownictwa wewnętrznego - jak to określa Prezydent - pozbawiałby faktycznie rady tamtych gmin ich kompetencji do określenia cen urzędowych w rozumieniu art. 18 ust. 3a ustawy o cenach.
Dlatego właśnie wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości gminy z mocy prawa następuje w drodze współdziałania międzykomunalnego.
Ustawa o samorządzie terytorialnym /art. 10/ nakłada obowiązek inicjatywy na organa tej gminy, której możliwości realizacyjne są niewspółmierne, nieodpowiednie do zadania publicznego, zarówno ze względów finansowych, jak i techniczno-organizacyjnych, czy terytorialnych.
Uchwały jednak gminy, która obiektywnie funkcjonuje jako centrum gospodarcze czy usługowe dla pozostałych gmin, nie mogą tych praw faktycznie wyłączać, lecz zapewnić pierwszeństwo współdziałaniu międzykomunalnemu, jeśli tylko jego przesłanki zachodzą.
Z tych względów, działając na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a Kpa - sąd oddalił skargę.