Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 czerwca 1994 r. /O.IV-0915/49/94/, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Gminy Sz. z dnia 9 marca 1994 r., dotyczącej bezzwłocznego odcięcia dostaw wody do gminy Rz. W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na to, że uchwała ta narusza przepis par. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./, który określa sytuacje, kiedy dopuszczalne jest wstrzymanie dostarczania wody. Stacja ujęcia i uzdatniania wody w Ch. oraz stacja hydroforowa S. II, stanowiące początkowo własność Kopalni Węgla Brunatnego B., zostały wybudowane przez Kopalnię w ramach naprawiania szkód górniczych. Urządzenia te miały służyć mieszkańcom wszystkich wsi położonych w obrębie objętym szkodą. Przez fakt przejęcia tych urządzeń /umowa z dnia 15 września 1992 r./, bez zawarcia stosownego w takim wypadku porozumienia komunalnego, gmina Sz. przejęła wyłącznie na siebie obowiązki dostawcy wody również w stosunku do miejscowości położonych w innych gminach, ponoszących skutki ujemnego wpływu leja depresji. Fakt ten gmina Sz. akceptowała do czasu, gdy Kopalnia Węgla Brunatnego B. pokrywała koszty eksploatacji i remontów przejętych urządzeń. Wyrokiem NSA z dnia 3 marca 1994 r. (...). Kopalnia została zwolniona z tego obowiązku /art. ó4 ust. 2 znowelizowanego prawa górniczego/. Gmina Rz., której część mieszkańców również jest objęta dostawami wody z tych urządzeń, odmówiła uiszczania opłat za wodę, utrzymując, że obowiązek ten spoczywa nadal na Kopalni. W rezultacie ciężar utrzymywania wodociągu, dostarczania wody oraz wystąpienia z ewentualnym podaniem o wniesienie rewizji nadzwyczajnej obciążył gminę Sz. Gmina Sz. w tej sytuacji może jako właściciel urządzeń dochodzić opłat za dostarczanie wody w drodze sądowej. Nie może natomiast, poza wypadkami określonymi w par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r., wstrzymać dostawy wody. Ponieważ żadna z sytuacji przewidzianych w tym przepisie nie wystąpiła, Zarząd Gminy Sz., podejmując w dniu 9 marca 1994 r. uchwałę o bezzwłocznym odcięciu dalszych dostaw wody do gminy Rz. w związku z brakiem możliwości uregulowania dostaw do tej gminy i działając w celu ochrony interesu gminy Sz. /przez zaniechanie dotowania sąsiedniej gminy Rz./, naruszył obowiązujące przepisy. Wojewoda podniósł także, że gmina nie może skutecznie powołać się na fakt, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. nie ma zastosowania do gmin. Rozporządzenie to nie wiąże gmin tylko w zakresie opłat za wodę. O tym, że ma zastosowanie w pozostałym zakresie, świadczy art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. W przepisie tym ustawodawca, upoważniając Radę Ministrów do wydania przepisów wykonawczych tylko w odniesieniu do opłat, zastrzega, że chodzi o urządzenia należące do państwa. W pozostałym zatem zakresie rozporządzenie to obowiązuje niezależnie od tego, czyją własnością są urządzenia; potwierdził to wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r. (...).
Zarząd Gminy Sz. zaskarżył to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. W skardze podniósł, że ustawa o samorządzie terytorialnym zalicza w art. 7 ust. 1 pkt 3 do zadań własnych gmin sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Obowiązek ten gmina Sz. realizuje wobec własnych mieszkańców, nie ma natomiast prawnego obowiązku realizacji tego zadania wobec mieszkańców innej gminy, chyba że ten obowiązek wynikałby z porozumienia między stronami. Próby zawarcia takiego porozumienia nie przyniosły rezultatu, bo gmina Rz. jest zdania, że obowiązek bezpłatnego dostarczania wody spoczywa na Kopalni Węgla Brunatnego, która spowodowała zanik wody w ramach szkód górniczych. Podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym argument, że przez przejęcie urządzeń wodociągowych gmina Sz. przejęła na siebie obowiązki dostawcy wody do innych gmin, nie znajduje podstaw w dokumentach. Przy zawieraniu porozumienia w sprawie przejęcia do eksploatacji stacji wodociągowych przez gminę Sz. strony określiły, do jakich miejscowości gmina Sz. jest obowiązana dostarczać wodę. Bezpłatne dostarczanie wody mieszkańcom gminy Rz. byłoby ukrytym dotowaniem jednej gminy przez drugą. W związku z powyższym Zarząd wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze odnosiło się wyłącznie do uchwały Zarządu Gminy w aspekcie administracyjnym, a nie zajmowało się odpłatnością za wodę, bo w tej kwestii Wojewoda podziela pogląd skarżącego. Nie jest słuszny zarzut, że gmina Sz. w ramach porozumienia /umowa z dnia 15 września 1992 r./ zobowiązała się dostarczać wodę tylko mieszkańcom gminy Sz. i tylko do miejscowości wymienionych w załączniku do tej umowy. Z postanowienia wstępnego tej umowy wynika, że umowa została zawarta "w związku z przejęciem do eksploatacji stacji wodociągowych S. i Ch." i dotyczyła dostaw wody do innych, dalszych miejscowości, gdy zostaną objęte ujemnym wpływem leja depresji. Poza sporem pozostaje to, że gmina Sz. dostarczała przez kilka lat wodę m.in. odbiorcom z części terenu gminy Rz. W sposób dorozumiany więc zostały nawiązane stosunki umowne. Zarząd Gminy nie podjął próby uprzedniego rozwiązania tych stosunków - działał tylko wobec organów gminy Rz., a nie wobec odbiorców wody, i wbrew cytowanemu rozporządzeniu Rady Ministrów bezprawnie przerwał dostawy wody. Wyłączenie wody nastąpiło wobec odbiorców - rolników i działanie takie naruszało także zasady współżycia społecznego. Ponadto Rada Gminy Sz. nie uregulowała odmiennie, niż to wynika z rozporządzenia, zasad korzystania z gminnych wodociągów na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, a więc zakwestionowana uchwała nie znajduje nawet takiego oparcia prawnego. Organy gminy nowej kadencji podjęły próbę uregulowania spornego zagadnienia /protokół nadzwyczajnej sesji rad obu gmin z dnia 9 lipca 1994 r. oraz uchwała nr II/8/94 Rady Gminy w Sz. z dnia 23 lipca 1994 r. w sprawie egzekucji należności za dostarczoną wodę do gminy Rz./. Dostarczanie wody zostało wznowione i dostawca nie neguje obowiązku jej dostarczania, natomiast Rada zobowiązała Zarząd Gminy do wystąpienia na drogę sądową o wyegzekwowanie należności za wodę. Wojewoda podniósł, że skarga nie została wniesiona na podstawie uchwały Zarządu Gminy i tym samym warunek określony w art. 98 ust. 3 ustawy samorządowej nie został spełniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Przepis art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ upoważnia Radę Ministrów do określania w drodze rozporządzenia zasad wykonywania, utrzymywania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. Mimo wielokrotnych nowelizacji prawa wodnego przepis ten nie został zmieniony. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ w par. 2 w związku z par. 1 ustala obowiązki właścicieli urządzeń wodnych niezależnie od tego, kto jest tym właścicielem. Istotnie, sprawy wodociągów i kanalizacji należą - w myśl art.7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ - do zadań własnych gmin. Szczegółowe określenie tych zadań i prawnych form ich realizacji zawierają przepisy prawa materialnego /w tym wypadku prawa wodnego/ Z tych względów nie jest zasadny argument, że określenie spraw wodociągów i kanalizacji jako należących do własnych zadań gmin wyłącza stosowanie warunków przewidzianych w przepisach tego rozporządzenia. Jako akt wykonawczy do prawa wodnego, obowiązuje ono gminy w zakresie obowiązków związanych z utrzymywaniem i eksploatacją urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych.
W par. 2 ust. 5 tego rozporządzenia uregulowane zostały kwestie wstrzymania lub ograniczenia dopływu wody. Może to nastąpić po uprzednim podaniu czasu ich trwania w razie: braku wody na ujęciu, zanieczyszczenia wody na ujęciu w sposób niebezpieczny dla zdrowia, potrzeby zwiększenia dopływu wody do hydrantów pożarowych, konieczności przeprowadzenia niezbędnych napraw urządzeń wodociągowych oraz uszkodzenia instalacji odbiorczej grożącego niebezpieczeństwem. Nie jest to katalog przykładowy, ale katalog zamknięty, i tym samym wstrzymanie lub ograniczenie dopływu wody przez właściciela urządzeń może nastąpić tylko w wymienionych wyżej wypadkach. Z tego względu podjęta przez Zarząd Gminy Sz. uchwała o bezzwłocznym odcięciu dostaw wody do gminy Rz. rażąco narusza prawo.
Stacja ujęcia i uzdatniania wody w Ch. i współpracująca z nią stacja hydroforowa S.II stanowiły początkowo własność Kopalni Węgla Brunatnego B. i zostały wybudowane przez Kopalnię w ramach naprawiania szkód górniczych. Urządzenia te miały służyć mieszkańcom wszystkich wsi, które zostały lub zostaną objęte ujemnym wpływem leja depresji. Gmina Sz. w drodze umowy z Kopalnią przejęła do eksploatacji stacje wodociągowe S. i Ch. /umowa z dnia 15 września 1992 r./. W par. 2 tej umowy gmina zobowiązała się do podawania wody ze stacji wodociągowych Ch.-S. w rejony przewidziane do zasilania z tych stacji dokumentacją projektową, gdy zostaną one objęte ujemnym wpływem leja depresji. Wykaz miejscowości przewidzianych do zasilania z tych stacji zawarty jest w załączniku nr 1 do umowy. W wykazie tym nie jest wymieniona gmina Rz. W czasie zawierania umowy jednak miejscowości z terenu gminy Rz. były już objęte ujemnym wpływem leja depresji i tak sformułowana umowa spowodowała, że gmina Sz. przejęła wyłącznie na siebie obowiązki dostawcy wody także w stosunku do wsi z terenu innych gmin, które korzystały z wymienionych ujęć wodociągowych i także zostały objęte ujemnym wpływem leja depresji.
Nie oznaczało to jednak, że gmina Sz. ma ponosić wszystkie związane z tym koszty. Sprawy te powinno uregulować odpowiednie porozumienie komunalne, a w razie jego braku gmina Sz. ma możliwość dochodzenia opłat za dostarczanie wody w drodze sądowej. Wobec niemożności zawarcia porozumienia z powodu stanowiska zainteresowanej gminy Rz. pozostawała cywilnoprawna droga sądowa. Nie było jednak dopuszczalne podjęcie uchwały o natychmiastowym odcięciu dopływu wody do gminy Rz., która już uprzednio - z tytułu napraw szkód górniczych - uzyskała uprawnienia do korzystania z wody z ujęcia wodociągowego Ch.-S. ze względu na objęcie ujemnym wpływem leja depresji /gdy Kopalnia pokrywała koszty eksploatacji i remontów przejętych urządzeń uprawnienia te nie były kwestionowane/. Uprawnienia gminy Rz. jako podmiotu uzyskującego wodę z urządzeń przejętych przez gminę Sz. były chronione także przepisem par. 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. Ponadto zaskarżona uchwała mogła spowodować stan zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców miejscowości pozbawionych nagle dopływu wody.
Brak formalny w postaci niedoręczenia Sądowi uchwały Zarządu Gminy Sz. w sprawie zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego został usunięty na wezwanie Sądu i w związku z tym nie występowały przesłanki do odrzucenia skargi.
Wprawdzie dostawy wody zostały wznowione, ale niezawarcie porozumienia komunalnego do chwili rozpatrywania sprawy przez Sąd oraz skierowanie sprawy na drogę procesu cywilnego nie czynią bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie, tym bardziej że skarżący Zarząd Gminy Sz. skargi nie wycofał.
Z tego względu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzeczono jak w sentencji.