Uzasadnienie
W wyniku uchylenia wcześniejszych decyzji wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1988 r. /IV SA 827/88/ i z dnia 19 grudnia 1989 r. /IV SA 906/89/, uchylającego tylko decyzję II instancji, decyzją Wojewody (...) nr GP.G-III-8221-2/12/88 z dnia 17 stycznia 1991 r. została utrzymana w mocy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu (...) w Ł. z dnia 1 czerwca 1989 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. nr 26, o powierzchni 545 m2, oznaczonej numerem 1076, stanowiącej współwłasność Jana R., Zofii Ś., Bolesławy R., Anny R. i Jana Andrzeja R. Natomiast w części dotyczącej odszkodowania decyzja ta została uchylona, a sprawę w tym zakresie przekazano do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Urzędu Rejonowego w Ł. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z dnia 5 grudnia 1991 r. ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 576 429 513 zł, przy czym od kwoty tej odliczył 136 481950 zł z tytułu przeliczonego odszkodowania wypłaconego wcześniej na podstawie uchylonej decyzji z dnia 23 maja 1988 r. w pierwotnej wysokości 6176 243 zł. W decyzji zaznaczono, że wypłata odszkodowania nastąpi z konta Urzędu Rejonowego.
Decyzja Wojewody (...) z dnia 10 stycznia 1992 r., utrzymująca w mocy wymienioną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego, w wyniku skargi wywłaszczonych współwłaścicieli została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1992 r. IV SA 224/92.
W trakcie ponownego postępowania odwoławczego, na skutek wezwania skierowanego do Zarządu Miasta Ł. o zapewnienie odpowiedniej kwoty niezbędnej na wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Urząd Miasta Ł. w piśmie z dnia 15 września 1993 r. wyjaśnił, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło przed 27 maja 1990 r., a więc przed powstaniem Gminy Miejskiej Ł., na wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych. W toku tego postępowania gmina nie podtrzymywała wniosku inwestora w tym przedmiocie. W 1991 r. Ministerstwo Finansów przyznało Urzędowi Rejonowemu w Ł. 10 mld złotych na sfinansowanie wydatków na odszkodowania nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. W konkluzji uznano, że właściwy do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, a nie Gmina.
Na skutek tego pisma, postanowieniem Wojewody (...) z dnia 25 kwietnia 1994 r. z urzędu zawieszono postępowanie w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego nabycia własności wywłaszczonej nieruchomości przez Gminę Ł., zobowiązując jednocześnie Zarząd Miasta Ł. do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy z wnioskiem o komunalizację nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Państwa. W uzasadnieniu podano, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska Urzędu Miasta Ł., wyrażonego w wymienionym piśmie, jednakże uważa, iż dopóki Gmina Ł. nie jest wpisana w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości na miejsce Skarbu Państwa, dopóty może skutecznie twierdzić, że nie jest stroną postępowania.
Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego i aktem notarialnym z dnia 23 stycznia 1990 r. została przez Skarb Państwa oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)". Zdaniem organu, nieruchomość ta z mocy prawa stała się mieniem Gminy zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Jednakże nabycie mienia z mocy prawa wymaga wydania przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej zgodnie z art. 18 tej ustawy. Brak tej decyzji powoduje, iż nie można skutecznie zobowiązać Gminy do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Z pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia 30 czerwca 1994 r., skierowanego do stron w celu zgłoszenia uwag do załączonej wyceny wywłaszczonej nieruchomości, wynika, iż organ odwoławczy podjął zawieszone postępowanie, mimo że Zarząd Miasta Ł. nie złożył wniosku określonego w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Jan R. - w imieniu wszystkich współwłaścicieli - nie wniósł uwag do wyceny.
W decyzji Wojewody (...) nr GG.III.72211-2/12/88 z dnia 8 sierpnia 1994 r. postanowiono o podjęciu zawieszonego postępowania i po ponownym rozpatrzeniu odwołania wywłaszczonych współwłaścicieli uchylono w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 5 grudnia 1991 r. i ustalono odszkodowanie w wysokości 721796 600 złotych, zobowiązując do jego wypłaty Zarząd Miasta Ł. Zaznaczono również, że przy wypłacie odszkodowania Zarząd Miasta dokona rozliczenia z osobami uprawnionymi, ponieważ na podstawie decyzji z dnia 23 maja 1988 r. wypłacono już im 6176 243 zł. W uzasadnieniu powołano się na opinie biegłych, zaakceptowane przez wywłaszczonych współwłaścicieli. Nie podano żadnych motywów zobowiązania do wypłaty odszkodowania Zarządu Miasta Ł. W skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję Gmina Miasta Ł. wniosła o jej uchylenie, podając, iż przeniesienie na Gminę obowiązku wypłaty odszkodowania tylko dlatego, że nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Gminy, nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Artykuł 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ głosił, że odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie wypłacone przed 5 grudnia 1990 r., wypłaca się jednorazowo w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od tego dnia; obowiązek ten spoczywał na organach administracji rządowej, które otrzymały na ten cel środki finansowe. Zaskarżona decyzja jest kontynuacją postępowania prowadzonego przez Urząd Rejonowy, dlatego nie może zmieniać podmiotu zobowiązanego do zaspokojenia roszczeń finansowych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wskazując, że powołany w skardze art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. dotyczy wypłaty odszkodowań, które zostały orzeczone ostateczną decyzją przed 5 grudnia 1990 r. W rozpatrywanej sprawie odszkodowanie zostało ustalone po tym dniu. Nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej w 1990 r., a Gmina Ł. pobiera z tego tytułu opłaty i nie neguje, że stała się z mocy prawa właścicielem gruntu. Nieruchomość nie została dotychczas skomunalizowana, gdyż gmina nie chce wystąpić z wnioskiem o jej komunalizację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpatrywanej sprawie jedynym spornym problemem jest kwestia, kto jest zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość: Skarb Państwa czy Gmina Miasta Ł. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w obecnym - obowiązującym od 5 grudnia 1990 r. - brzmieniu /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, kwestii tej nie reguluje w sposób wyraźny. Zagadnienie to natomiast było uregulowane wprost w pierwotnym tekście tej ustawy /Dz.U. 1985 nr 22 poz. 99/ i w tekście jednolitym z dnia 1 marca 1989 r. /Dz.U. nr 14 poz. 74/ w brzmieniu obowiązującym przed 5 grudnia 1990 r. Mianowicie art. 58 ust. 1 tekstu pierwotnego i tekstu jednolitego z 1989 r. stanowiły, że odszkodowanie wypłaca z odpowiedniego funduszu celowego /najpierw z Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej, a następnie z Funduszu Gospodarki Gruntami/ terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami /art. 3 ust. 2/, a od 27 maja 1990 r. - kierownik urzędu rejonowego /art. 5 pkt 21 dz. I lit. "g" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./.
Związane to było z tym, że przed 5 grudnia 1990 r. wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa /art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed tą datą/.
Jednakże stworzenie od 5 grudnia 1990 r. możliwości wywłaszczenia nieruchomości również na rzecz gminy /art. 53 ust. 1 w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 29 września 1990 r., a art. 50 ust. 1 tekstu jednolitego z 1991 r./ pociąga za sobą odpowiadający temu obowiązek gminy wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na jej rzecz. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o zniesieniu i likwidacji niektórych funduszy /Dz.U. nr 89 poz. 517/ - znosząc m.in. Fundusz Gospodarki Gruntami, z którego były wypłacane odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości - w art. 2 stanowi, że zadania finansowe ze środków zniesionych funduszy będą finansowane odpowiednio ze środków budżetu państwa lub budżetów gmin. Wyraźnie potwierdza to uregulowanie zawarte w art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r.; zgodnie z tym przepisem rozdziela się źródła pokrycia kosztów przeniesienia budynków i urządzeń gospodarstwa rolnego oraz budowy nowych budynków w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie: Skarbu Państwa /z budżetu państwa/ czy gminy /z budżetu gminy/.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zobowiązany do uiszczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest podmiot, na którego rzecz następuje wywłaszczenie, tzn. Skarb Państwa lub gmina. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Państwa, i to już po utworzeniu gmin /27 maja 1990 r./ i po wejściu w życie cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r., wprowadzającej możliwość wywłaszczania również na rzecz gmin /5 grudnia 1990 r./. Decyzja Wojewody (...), utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Państwa, została wydana dnia 17 stycznia 1991 r. i z tym dniem nastąpiło przejście prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Państwa, a nie Gminy, gdyż organ odwoławczy nie dokonał żadnych zmian w decyzji I instancji. Bez znaczenia jest data decyzji I instancji /1 czerwca 1989 r./. Skoro zatem nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa, to na Skarbie Państwa, a nie na Gminie ciąży obowiązek wypłacenia odszkodowania.
Dokonanie wywłaszczenia po dniu 27 maja 1990 r. czyni zbędnymi rozważania na temat, kto ponosi odpowiedzialność za zobowiązania byłych terenowych organów administracji stopnia podstawowego powstałe przed tą datą; należy jedynie zwrócić uwagę na dotyczący tej kwestii wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1994 r. III ARN 3/94 /OSNAPiUS 1994, nr 2 poz. 18/.
Okoliczność, że wywłaszczenie nastąpiło po 27 maja 1990 r., przesądza o błędności poglądów zarówno organu odwoławczego, jak i skarżącej Gminy, że wywłaszczona nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy. Mieniem gmin na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ stało się tylko to mienie określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, które w dniu 27 maja 1990 r. było mieniem państwowym. A przecież sporna nieruchomość w tym dniu nie była własnością Państwa, gdyż decyzja organu I instancji z dnia 1 czerwca 1989 r., orzekająca o wywłaszczeniu, na skutek uchylenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1989 r. utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego nie była jeszcze wtedy decyzją ostateczną. Dlatego za zupełnie zbędne należy uznać zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu wydania decyzji w przedmiocie komunalizacji wywłaszczonej nieruchomości.
Organ odwoławczy nie był tutaj konsekwentny, gdyż podjął zawieszone postępowanie bez rozstrzygnięcia kwestii będącej przyczyną zawieszenia, dopuszczając się przy okazji uchybień proceduralnych, wprawdzie nie mających wpływu na wynik sprawy, ale polegających na faktycznym podjęciu czynności procesowych przed wydaniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, które zamieszczono dopiero w zaskarżonej decyzji.
Odrębnym zagadnieniem, wykraczającym jednak poza kognicję sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, jest prawidłowość oddania przez Skarb Państwa omawianej nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej w dniu 23 stycznia 1990 r., to jest w czasie, gdy wcześniejsza decyzja w sprawie wywłaszczenia została już uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 1989 r. W każdym razie nie ma to znaczenia dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
Mając na względzie okoliczność, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Państwa, a nie Gminy Miasta Ł., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania Zarządu Miasta Ł. do wypłaty odszkodowania.