Postanowienie NSA oz. w Łodzi z 23 marca 1994 r., SA/Ł 703/94

Teza

1. Pismo właściwego organu, informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez radnego uchwał rady, nie jest ani decyzją administracyjną, ani rozstrzygnięciem nadzorczym. Uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje.
2. Artykuł 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez radnego i /lub/ jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny.
3. Korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 207 par. 6 Kpa skargę Ryszarda W. na pismo Wojewody (...) z dnia 9 sierpnia 1993 r. informujące o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta i Gminy w Ł. w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 26 lipca 1993 r. radny Miasta i Gminy w Ł. Ryszard W. zwrócił się do Wojewody (...) z informacją dotyczącą nieprawidłowości obrad sesji Rady Miasta i Gminy w Ł. w dniu 21 lipca 1993 r. /w związku z naruszeniem par. 5 ust. 2 regulaminu/ i tym samym wadliwego podjęcia uchwał dotyczących określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i ustalenia zasad usytuowania tych punktów oraz zbycia majątku gminy. W piśmie wskazano, że ustawowy skład rady wynosi 28 radnych, a w obradach chwilami uczestniczyło tylko 13 radnych.

Wojewoda (...) pismem z dnia 9 sierpnia 1993 r. /ON. II. 0712/10/93/ powiadomił Ryszarda W., że z postępowania wyjaśniającego wynika, iż Rada Miasta i Gminy w Ł. składa się z 26 radnych, a w obradach XXXII sesji w dniu 21 lipca 1993 r. uczestniczyło 13 radnych. Zgodnie z regulaminem Rady Miasta i Gminy w Ł. uchwały Rady zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu Rady. Tym samym uchwały podjęte na tej sesji przy obecności 13 radnych są prawomocne.

Ryszard W. jako radny wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego, powołując się na art. 196 Kpa. W skardze zarzucił, że ustawowy skład Rady wynosi 28 radnych, a nie 26 / dwa mandaty wygasły, przy czym w jednym z wypadków trwały dopiero konsultacje z mieszkańcami co do potrzeby wyborów uzupełniających/, a tym samym obrady XXXII sesji nie były ważne. Podniósł także, że podjęte na tej sesji uchwały, zwiększające o 250 procent liczbę punktów sprzedaży i spożycia alkoholu i wprowadzające możliwość sytuowania ich w pobliżu zakładów pracy, szkół i kościołów, są sprzeczne z przepisami art. 2 i 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zarzucił także brak współdziałania gminy z organizacjami społecznymi krzewiącymi trzeźwość i z Kościołem oraz brak opinii władz statutowych związków zawodowych. Radny podniósł także, że w piśmie Wojewody brak jest informacji o możliwości odwołania do sądu administracyjnego, a sprawę rozstrzygał dyrektor będący jednocześnie radnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wnosił o jej odrzucenie. Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie dopuszczają możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na wniosek. Tym samym pismo Ryszarda W. nie wszczynało postępowania nadzorczego, a udzielona odpowiedź nie może być traktowana jak decyzja administracyjna /rozstrzygnięcie nadzorcze/. Ponadto uprawnienia administracji do władczego działania muszą wynikać z przepisu prawa, a wojewoda nie jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć orzekających o zgodności uchwał organów gminy z prawem. Wojewoda może wydawać jedynie rozstrzygnięcia negatywne. Tym samym nie ma podstaw twierdzenie Ryszarda W., że zaskarżone pismo utrzymuje w mocy uchwały Rady Miasta i Gminy w Ł. podjęte na XXXII sesji, takie bowiem rozstrzygnięcie byłoby niezgodne z prawem. Ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych Wojewoda uznał za nieuzasadnione ze względu na niedopuszczalność skargi z przyczyn formalnych. Brak rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyrazem zgodności uchwał z prawem, a ponadto upłynął już termin, w jakim możliwe jest podjęcie przez Wojewodę działań nadzorczych. Wojewoda wskazał, że Ryszardowi W. przysługuje skarga na uchwały Rady w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa do sądu administracyjnego może być zaskarżona decyzja organu administracji państwowej niezgodna z prawem. Przepisy działu VI stosuje się odpowiednio do skarg na uchwałę organu gminy i rozstrzygnięcie nadzorcze oraz stanowisko organu określone w ustawie o samorządzie terytorialnym.

Decyzje administracyjne są aktami kwalifikowanymi, wydawanymi na podstawie przepisów prawa, rozstrzygającymi konkretną sprawę co do konkretnej osoby. Decyzje administracyjne kończą postępowanie prowadzone według procedury administracyjnej i wywierają skutki prawne w sferze prawa materialnego.

Rozstrzygnięcia nadzorcze nie są decyzjami administracyjnymi i z tego względu nie mogą być zaskarżane w takim trybie jak decyzje. Z kolei zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek komunalny. Radnemu uprawnienie takie nie przysługuje.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Wojewody (...), informujące o braku podstaw do ingerencji nadzorczej. Pismo to nie zawiera elementów charakteryzujących decyzję administracyjną - nie jest władczym przejawem woli rozstrzygającym konkretną sprawę w stosunku do konkretnej osoby i wydawanym z zachowaniem określonej procedury. Pismo to nie nosi także znamion rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to, jak słusznie zauważył Wojewoda, że organy nadzoru nie mają kompetencji do orzekania o zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez organy gminy i do ich zatwierdzania. Wojewodzie przysługuje jedynie uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć stwierdzających nieważność określonych uchwał organów gminy lub wskazujących, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcia muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne i pouczenie o możliwości wniesienia przez uprawnione podmioty - gminę lub związek komunalny - skargi do sądu administracyjnego. Pismo informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez radnego uchwał Rady Miasta i Gminy w Ł. nie musi zawierać tych elementów, nie jest bowiem ani decyzją administracyjną, ani rozstrzygnięciem nadzorczym. Uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez radnego i /lub/ jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny. Tym bardziej uprawnienie takie nie przysługuje na pismo wyjaśniające odmowę stwierdzenia nieważności uchwał organów gminy nawet wtedy, gdy zdaniem tego podmiotu brak rozstrzygnięcia narusza prawo.

W tej sytuacji Sąd nie badał zasadności zarzutów skarżącego radnego. Na marginesie jednak Sąd zwrócił uwagę na pouczenie skarżącego radnego, że może zaskarżyć kwestionowane uchwały Rady Miasta i Gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Dotychczasowe orzecznictwo sądowe jest zgodne co do kwestii, że korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101. Artykuł 101 określa przesłanki dopuszczalności skargi i one przesądzają o możliwości sądowej kontroli uchwał organów gminy w tym trybie.

Ponieważ skarga była niedopuszczalna, na podstawie art. 207 par. 6 Kpa podlegała odrzuceniu.