Uzasadnienie
Rada Miejska w Z. uchwałą nr XXXI/250/92 z dnia 8 lipca 1992 r., wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./, stwierdziła wygaśnięcie 9 mandatów radnych na skutek zrzeczenia się radnych. Następnie Rada uchwałą nr XXXI/252/92 z dnia 9 lipca 1992 r., wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 tej samej ustawy, stwierdziła uzyskanie mandatów radnych przez trzy osoby, które w wyborach uzyskały kolejno największą liczbę głosów i nie utraciły prawa wybieralności.
Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 sierpnia 1992 r., na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność powyższych uchwał, przy czym w stosunku do pierwszej z nich - względem ośmiu radnych. W uzasadnieniu podał, że w dniu 9 kwietnia 1992 r. w jednym z czasopism, w artykule pt. "Z. bez władzy", został zawarty tekst skierowany do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z., z którego wynikało, iż grupa 9 radnych, protestując przeciwko odwołaniu Zarządu Miasta, "zmuszona jest do złożenia mandatów". Podobne informacje ukazały się również w innych czasopismach lokalnych. W dniu 3 lipca 1992 r. inni radni Rady Miejskiej w Z. skierowali do jej Przewodniczącego wniosek o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatów owych 9 radnych ze względu na zrzeczenie się przez nich mandatów w drodze złożonego oświadczenia, zamieszczonego w "Dzienniku (...)" z dnia 10-12 kwietnia 1992 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Z. przed podjęciem uchwały z dnia 8 lipca 1992 r. wystąpił do wskazanej grupy radnych pismem z dnia 27 maja 1992 r. o potwierdzenie zrzeczenia się mandatu; na pismo to radni odpowiedzieli pismem złożonym w dniu 9 lipca 1992 r., a więc już po podjęciu uchwały. Przewodniczący Rady wystąpił także do redakcji czasopisma o nadesłanie kserokopii oświadczenia radnych, opublikowanego w tym czasopiśmie. Okazało się, że redakcja nie ma takiego oświadczenia. Zrzeczenie się mandatu przez radnego jest jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin. Przepis ten nie precyzuje formy zrzeczenia się mandatu przez radnego. W związku z tym ma zastosowanie ogólna reguła zawarta w art. 60 k. c. o dowolności formy oświadczenia woli. W myśl tego przepisu wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, ujawniające jej wolę w sposób dostateczny. Musi więc to być zachowanie się osoby oświadczającej swą wolę, a nie zachowanie się innych podmiotów. Oświadczenie woli w postaci zrzeczenia się mandatu przez radnego w publikacji prasowej jest dopuszczalne, ale musi być poparte zachowaniem się radnego w samej radzie, z którego wynika chęć złożenia takiego oświadczenia. W danym wypadku redakcja, która opublikowała oświadczenie, nie ma jego tekstu ani żadnego dowodu potwierdzającego okoliczność, że grupa radnych Rady Miejskiej w Z. zamierzała uzewnętrznić swą wolę zrzeczenia się mandatów przez opublikowanie w prasie. Ponadto zgodnie z art. 109 ust. 3 ordynacji wyborczej do rad gmin wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku zrzeczenia się mandatu stwierdza rada. świadczenie o zrzeczeniu się mandatu przez radnego powinno być złożone w sposób określony w art. 61 k. c., czyli powinno być to oświadczenie doręczone radzie. W rozpatrywanym wypadku Rada Miejska w Z. nie została zapoznana z treścią publikacji prasowych ani nie otrzymała bezpośrednio od radnych oświadczeń o zrzeczeniu się przez nich mandatów. W ocenie organu nadzoru bez znaczenia jest fakt, że każdy z radnych mógł przeczytać informację w prasie, Rada bowiem obraduje na sesjach i tylko wiadomości przyjęte na nich mogą być traktowane jako podane do wiadomości Rady. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Z. z dnia 8 lipca 1992 r. nie wynika, by Radzie przedstawiono jakikolwiek dokument o zrzeczeniu się mandatów przez radnych, oprócz wniosku grupy 5 innych radnych o podjęcie omawianej uchwały. W związku z tym żadne oświadczenie w tej sprawie do Rady nie dotarło, a przez to uchwała Rady Miasta Z., stwierdzająca wygaśnięcie mandatów 9 radnych, jest sprzeczna z powołanym przepisem, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Radny J. P. natomiast zrzekł się mandatu na sesji Rady w dniu 6 kwietnia 1992 r., co potwierdza protokół z jej przebiegu. W związku z tym uchwała Rady z dnia 8 lipca 1992 r., stwierdzająca wygaśnięcie mandatu tego radnego, jest zgodna z prawem.
Stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXI/252/92 Rady Miejskiej w Z. z dnia 8 lipca 1992 r. w sprawie wstąpienia w skład Rady Miejskiej kandydatów z tej samej listy na miejsce wakujących mandatów radnych spowodowane jest stwierdzeniem nieważności wyżej omawianej uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatów radnych. Uchwała ta zatem jest sprzeczna z art. 112 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin. Skoro bowiem nastąpiło stwierdzenie nieważności uchwały o wygaśnięciu mandatów radnych, to nie może być uchwalone wstąpienie na ich miejsce innych osób jako radnych.
(...) Rada Miejska w Z. uchwałą nr XXXI/253/92 z dnia 9 lipca 1992 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, wybrała członków Zarządu Miasta Z., a uchwałą nr XXXI/254/92 z tej samej daty dokonała wyboru Wiesława W. na stanowisko Prezydenta Miasta Z. Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 sierpnia 1992 r., na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność powyższych uchwał, podając, że uchwały te podjęto po uprzednim stwierdzeniu wygaśnięcia mandatów 9 radnych i po uchwaleniu wstąpienia na ich miejsce 3 innych osób. Orzeczeniem nadzorczym z dnia 10 sierpnia 1992 r., omówionym wyżej, została stwierdzona nieważność tych uchwał. W tej sytuacji wyboru prezydenta miasta dokonano bez zachowania warunku zawartego w art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl tego przepisu rada gminy dokonuje wyboru wójta lub burmistrza w obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady. Ustawowy skład Rady Miasta Z. wynosi 36 radnych, z tej liczby 2/3 to 24 radnych. Rada wprawdzie dokonała wyboru prezydenta miasta w obecności takiej liczby radnych, ale 3 osoby zostały wprowadzone do składu rady uchwałą nieważną. W związku z tym uchwała o wyborze prezydenta miasta jest sprzeczna z powołanym przepisem, a przez to nieważna. W głosowaniu nad uchwałami uczestniczyły osoby nie będące radnymi, przez co uchwały te są nieważne w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż zgodnie z tym przepisem zarząd gminy jest wybierany przez radę.
Rada Miejska w Z. uchwałą nr XXXIII/260/92 z dnia 17 sierpnia 1992 r. postanowiła wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powierzając wykonanie uchwały swemu Przewodniczącemu (...). Skarga zarzuca, że grupa 9 radnych ostatecznie wyraziła swą wolę zrzeczenia się mandatów, ponieważ nie odwołała publikacji prasowych podających te oświadczenia do wiadomości publicznej, a także przez to, iż zaprzestała bez usprawiedliwienia uczestniczyć w pracach Rady, w tym głównie w jej sesjach, uniemożliwiając przez to podejmowanie przez nią uchwał. Nie uzyskano także odpowiedzi na pisma skierowane do każdego z tych radnych z żądaniem wypowiedzenia się, czy podtrzymuje stanowisko o zrzeczeniu się mandatu radnego, podane do publicznej wiadomości przez prasę, czy też wycofuje je. W tej sytuacji, w ocenie skargi, były podstawy do podjęcia uchwały z dnia 8 lipca 1992 r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatów wskazanej grupy radnych i uchwała ta nie narusza postanowień art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./. Uchwałą z dnia 9 lipca 1992 r. skład rady został uzupełniony kandydatami z tej samej listy na miejsce wakujących mandatów, po wyrażeniu przez kandydatów zgody na sprawowanie tej funkcji. Wybór Zarządu Miasta Z. oraz Prezydenta tego Miasta dokonany został w sposób nie naruszający prawa, wobec czego uchwały stwierdzające fakt dokonania tych wyborów nie naruszają art. 28 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przesłankę przeprowadzenia wyborów i podjęcia w tym przedmiocie uchwał było uchylenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenia nadzorczego Wojewody (...), stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 6 kwietnia 1992 r. o odwołaniu Zarządu Miasta i jego Prezydenta. Skarga zarzuca, że zbyt krótki był czas od daty wszczęcia postępowania nadzorczego do czasu wydania zaskarżonych rozstrzygnięć oraz że do każdej uchwały powinno być wydane oddzielne rozstrzygnięcie nadzorcze.
Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciach, dodatkowo podniósł, że postępowanie nadzorcze w sprawie zostało wszczęte w dniu 10 lipca 1992 r. i o tym wiedziała skarżąca, termin zaś do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wynosi 30 dni od daty doręczenia uchwały rady organowi nadzoru. Nie został naruszony żaden przepis prawny przez to, że w stosunku do każdej uchwały nie zostało wydane oddzielne rozstrzygnięcie nadzorcze. (...)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./ wygaśnięcie mandatu radnego następuje w drodze zrzeczenia się mandatu, a w myśl ust. 3 tego artykułu fakt wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza rada gminy w drodze uchwały. Uchwała rady gminy w tym przedmiocie ma charakter deklaratywny, bo podstawą jej jest wcześniej wyrażona przez radnego wola zrzeczenia się mandatu, czym rada jest związana. Powołany przepis nie precyzuje, w jakiej formie radny, zrzekając się mandatu, ma wyrazić swą wolę. W związku z tym w orzecznictwie wyrażony został pogląd dotychczas nie kwestionowany przez doktrynę, że zrzeczenie się mandatu przez radnego następuje wówczas, gdy radny w sposób wyraźny i wolny od wad uzewnętrzni swojej radzie wolę zrzeczenia się mandatu, przy czym wola ta nie może być domniemywana. Wyrażona przez radnego wola zrzeczenia się mandatu powinna być skierowana do rady gminy, w której skład on wchodzi, a uczynić to można przez złożenie oświadczenia ustnego do protokołu sesji rady, jak również oświadczenia pisemnego doręczonego radzie lub jej przewodniczącemu.
(...) W sprawie niniejszej jest bezsporne, że jeden z radnych Rady Miejskiej w Z. /J. P./ oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu złożył ustnie do protokołu na sesji Rady w dniu 6 kwietnia 1992 r., a uchwała Rady z dnia 8 lipca 1992 r., stwierdzająca wygaśnięcie mandatu tego radnego, nie została wzruszona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast pozostała grupa radnych, w osobach Alicji B., Leszka C., Barbary C., Marii K., Izabeli M., Henryki S., Juliana S. i Jerzego Z., nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się mandatów radnych przed Radą Miejską w Z. w żadnej formie. Niezadowoleni z uchwały podjętej w dniu 6 kwietnia 1992 r. o odwołaniu Prezydenta Miasta Z. i pozostałych członków Zarządu Miasta, złożyli oni w redakcji czasopisma pismo adresowane do Przewodniczącego Rady, które zostało opublikowane w dniu 9 kwietnia 1992 r. W końcowej jego części napisano: "Protestując przeciwko takim działaniom, oświadczamy, że zmuszeni jesteśmy do złożenia naszych mandatów". Pomijając już okoliczność, że z protokołu sesji Rady Miasta Z. z dnia 8 lipca 1992 r. nie wynika, by powyższe oświadczenie prasowe było odczytane Radzie, z treści tego oświadczenia nie wynika bezwarunkowe zrzeczenie się mandatów przez wskazanych radnych. Również brak odpowiedzi ze strony tych radnych na pismo Przewodniczącego Rady z dnia 27 maja 1992 r. z pytaniem, czy "(...) faktycznie zrzeka się mandatu radnego, czy też oświadczenie wydrukowane w (...) należy traktować jako zrzeczenie się mandatu", nie dawał podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż radni ci zrzekają się mandatów. (...) Jak już była o tym mowa, zrzeczenia się mandatu przez radnego nie można domniemywać; musi być ono wyraźne i bezwarunkowe, a adresatem jego powinna być rada, w której skład radny został wybrany.
W sprawie niniejszej, w związku z nasuwającymi się wątpliwościami prawnymi, skierowane zostało do Sądu Najwyższego zagadnienie prawne: czy opublikowane w prasie oświadczenie radnego o zrzeczeniu się mandatu stanowi dostateczną podstawę do podjęcia przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu tego radnego. Sąd Najwyższy, rozstrzygając to zagadnienie w uchwale z dnia 4 lutego 1993 r. III AZP 40/92, stwierdził, że "wygaśnięcie mandatu radnego wskutek zrzeczenia się mandatu nie następuje poprzez informację prasową, iż określona grupa radnych, protestując przeciwko uchwale rady miejskiej, zmuszona jest do złożenia mandatów". Uchwała ta zgodnie z art. 391 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa jest wiążąca w sprawie, a jej treść potwierdza przedstawioną wyżej argumentację prawną.
Prowadzi to do wniosku, że uchwała Rady Miasta Z. z dnia 8 lipca 1992 r., stwierdzająca wygaśnięcie mandatów ośmiu radnych, została podjęta sprzecznie z art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./. W związku z tym Wojewoda (...) jako organ nadzoru był uprawniony na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do stwierdzenia nieważności tej uchwały zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 sierpnia 1992 r.
Dodać jeszcze wypada, że (...) ani art. 24 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, ani żaden z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./ nie dają radzie podstaw do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu z powodu niewykonywania obowiązków radnego. (...)
- Nieważność omówionej uchwały miała istotne znaczenie dla kwestii ważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 9 lipca 1992 r. w sprawie wstąpienia w skład Rady Miejskiej kandydatów z tej samej listy na miejsce wakujących mandatów. Wobec stwierdzenia nieważności uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatów radnych uchwała z dnia 9 lipca 1992 r. pozostaje w sprzeczności z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./, w myśl którego - w wypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wielomandatowym - rada, stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego, podejmuje uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Ważność uchwały o dokooptowaniu w skład rady nowych radnych na miejsca tych, których mandaty wygasły, jest uzależniona od ważności uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatów.
W tej sytuacji Wojewoda (...) miał podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność omawianej uchwały jako sprzecznej z art. 112 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin.
- Uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 9 lipca 1992 r. w sprawie wyboru Prezydenta Miasta Z. i Zarządu Miasta zostały podjęte sprzecznie z art. 28 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym (...). W myśl art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zarząd gminy jest wybierany przez radę gminy spośród jej członków. Uchwała o wyborze Zarządu Miasta Z. została podjęta z udziałem 3 osób nie będących radnymi, ponieważ uchwała o ich dokooptowaniu do składu rady była nieważna. Uchwała ta więc jest sprzeczna z powołanym wyżej przepisem. Ponadto do podjęcia uchwały o wyborze wójta gminy, burmistrza lub prezydenta miasta art. 28 ust. 3 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym wymaga obecności co najmniej 2/3 składu rady. Rada Miasta Z. składa się z 36 radnych, z czego 2/3 to 24 radnych. Na sesji Rady w dniu 9 lipca 1992 r., jak wynika z protokołu jej przebiegu, uczestniczyło 24 radnych, lecz trzech z nich było radnymi dokooptowanymi. Ponieważ jednak uchwała Rady o ich dokooptowaniu była nieważna, uchwała Rady z dnia 9 lipca 1992 r. o wyborze Prezydenta Miasta została podjęta sprzecznie z art. 28 ust. 3 tej ustawy.
Wojewoda (...) zatem, na podstawie art. 91 ust. 1 omawianej ustawy, władny był wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwał.
- Odnieść się należy również do zarzutów skargi, że względem każdej ze wskazanych uchwał powinno być wydane oddzielne rozstrzygnięcie nadzorcze, a organ nadzoru zbyt późno powiadomił Przewodniczącego Rady o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał. Należy stwierdzić, że art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie nakazuje organowi nadzoru wydawania w stosunku do każdej uchwały organu gminy - nieważnej w ocenie tego organu - odrębnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdzenie więc w jednym piśmie nazwanym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności więcej niż jednej uchwały organu gminy jest prawnie dopuszczalne. Pismo zwane "rozstrzygnięciem nadzorczym", jeśli stwierdza nieważność więcej niż jednej uchwały organu gminy, stanowi w zasadzie tyle odrębnych rozstrzygnięć nadzorczych, do ilu się odnosi uchwał. Nie jest to może najlepsza forma wydawania rozstrzygnięć nadzorczych przez organ nadzoru, ale brak jest podstaw do ich wzruszenia przez sąd administracyjny z tej przyczyny.
Żaden z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym nie stanowi, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Obowiązek ten ewentualnie można by wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 par. 4 Kpa, ale ten ostatni przepis nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy datą zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania a datą jego zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że w świetle art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 61 par. 4 Kpa data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Zarzut skargi w tym przedmiocie więc nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych. (...)
Z powyższych względów na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa należało orzec jak w sentencji.