Uzasadnienie
Po przeprowadzeniu głosowania tajnego, Rada Gminy w T. uchwałą nr XXIII/124/93 z dnia 26 kwietnia 1993 r., podjętą na wniosek Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium Zarządowi Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./ i par. 11 ust. 1 pkt 4 statutu Gminy, nie udzieliła absolutorium Zarządowi Gminy w T. za 1992 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) uchwałą z dnia 4 czerwca 1993 r., na podstawie art. 86, art. 91 ust. 1 i 3 oraz art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428/, stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Gminy w T. W uzasadnieniu uchwały Kolegium, będącej rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, podniesiono, iż uchwała Rady Gminy w T. nr XXIII/124/93 z dnia 26 kwietnia 1993 r., odmawiająca Zarządowi Gminy T. udzielenia absolutorium za 1992 r., jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym i z art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./, jak również pozostaje w sprzeczności z późniejszą uchwałą tej Rady nr XXIII/125/93 z dnia 26 kwietnia 1993 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z działalności finansowej gminy za 1992 r. Absolutorium jest instytucją prawa budżetowego, która łączy się z dokonaną przez radę gminy oceną wykonania budżetu gminy przez zarząd gminy. Z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "(...) przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi z tego tytułu". Absolutorium łączy się ściśle i wyłącznie z oceną działalności finansowej gminy i już ten fakt w swej istocie oznacza właśnie absolutorium. Przyjęcie sprawozdania finansowego z działalności gminy i udzielenie absolutorium zarządowi gminy powinny być dokonane jedną uchwałą rady gminy. Kwestionowana uchwała pozostaje w sprzeczności również z art. 55 ust. 5 prawa budżetowego, stanowiącym, że rada gminy "(...) rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu gminy i podejmuje decyzję w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi". Absolutorium nie może służyć do oceny zarządu gminy pod innymi względami niż budżetowe, bo do tego służą odrębne środki prawne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy
w T. wnosi o jego uchylenie. Nie podzielając zarzutów prawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarżąca podnosi, że przyjęta w nim wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej i art. 55 ust. 5 prawa budżetowego ogranicza się jedynie do "rachunkowej poprawności budżetu" jako jedynego i wystarczającego warunku udzielenia absolutorium, pomijając zupełnie merytoryczną poprawność wykonania budżetu przez zarząd gminy. Rozstrzygnięcie to pomija postanowienia statutu Gminy T. i regulaminu Rady Gminy T., które - będąc przepisami prawa miejscowego - określają sposób i warunki udzielania absolutorium Zarządowi Gminy.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; ponadto dodano, że par. 59 regulaminu Rady Gminy T., stanowiący, iż "Podejmując uchwałę o absolutorium Rada Gminy obok sposobu realizacji budżetu bierze pod uwagę wykonanie innych uchwał Rady Gminy oraz prawidłowość działania zarządu we wszystkich sprawach należących do jego kompetencji", pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, zważył, co następuje:
Według zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia sprawozdania z działalności finansowej gminy za dany rok kalendarzowy automatycznie powoduje obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały o udzieleniu zarządowi gminy absolutorium za ten rok kalendarzowy.
Rozumowanie to nie ma uzasadnienia ani w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, ani w art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi gminy z tego tytułu. Natomiast według drugiego z powołanych przepisów rada gminy rozpatruje sprawozdania z wykonania budżetu gminy w terminie do dnia 30 kwietnia po upływie roku sprawozdawczego i decyduje o udzieleniu zarządowi gminy absolutorium za ten rok.
Pomijając pewne rozbieżności terminologiczne występujące w tych przepisach, należy podnieść, że przepisy te mają charakter kompetencyjny, lecz żaden z nich nie przesądza, iż przyjęcie sprawozdania z działalności finansowej gminy powodować musi udzielenie przez radę gminy absolutorium zarządowi gminy. Przyjęcie sprawozdania finansowego nie musi się wiązać z udzieleniem absolutorium zarządowi gminy, ponieważ oznacza ocenę samego sprawozdania w oderwaniu od oceny działalności finansowej gminy. Dopiero ocena tej działalności może być podstawą udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi gminy (...). Innymi słowy, w świetle art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 55 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./ udzielenie lub odmowa udzielenia absolutorium zarządowi gminy z tytułu działalności finansowej za rok miniony należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która uchwałę w tym przedmiocie podejmuje po rozpatrzeniu sprawozdania finansowego zarządu gminy i po dokonaniu oceny działalności finansowej gminy za ten rok.
Z protokołu sesji Rady Gminy w T. z dnia 26 kwietnia 1993 r. wynika, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta po złożeniu przez Zarząd Gminy sprawozdania z wykonania planu i budżetu gminy za 1992 r., po wysłuchaniu opinii Komisji Rewizyjnej Rady oraz przeprowadzeniu dyskusji nad tym sprawozdaniem. Tak dokonana przez Radę Gminy na jej sesji plenarnej ocena działalności finansowej gminy w 1992 r. dawała podstawę do podjęcia uchwały o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy. (...)
Bezsporne jest w sprawie, że uchwała Rady Gminy w T. nr XXIII/125/93 z dnia 26 kwietnia 1993 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z działalności finansowej gminy za 1992 r. została podjęta tuż po podjęciu uchwały o odmowie udzielenia absolutorium zarządowi gminy. Jest to niewątpliwie wada pracy Rady Gminy dotycząca kolejności podjęcia uchwał, lecz wobec tego, co już powiedziano na temat merytorycznej niezależności tych uchwał, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały odmawiającej udzielenia absolutorium zarządowi gminy. Jak wynika z protokołu sesji rady, obydwie uchwały zostały podjęte po przeprowadzeniu debaty przez radę nad sprawozdaniem z działalności finansowej gminy w 1992 r.
W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 86 i 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i dlatego w myśl art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa podlega uchyleniu.