Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda w L. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w U. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki o powierzchni 0,19 ha wraz z budynkami, położonej w J. Uchwała została doręczona organowi nadzoru z naruszeniem obowiązującego terminu do przedstawiania uchwał, określonego w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Uchwała w par. 1 stanowi o sprzedaży w formie bezprzetargowej działki wraz ze znajdującymi się na niej budynkami.
Uchwała stwierdza również, z powołaniem się na art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że na sprzedaż niniejszej działki ogłoszone zostały dwa przetargi, które nie doszły do skutku.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze pierwszego przetargu nie doszło do skutku, przeprowadza się drugi przetarg, obniżając cenę wywoławczą nieruchomości ustaloną w pierwszym przetargu. Drugi przetarg musi być przeprowadzony zgodnie z przepisami zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy /M.P. nr 21 poz. 148/. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego drugi przetarg przeprowadzono po upływie godziny od pierwszego, a zatem z oczywistym naruszeniem przepisów tego zarządzenia. W tej sytuacji uchwała o sprzedaży nieruchomości w formie bezprzetargowej /bez przeprowadzenia drugiego przetargu/ narusza prawo.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą podpisaną przez Przewodniczącego Rady Gminy w U. Ponieważ skarga nie została wniesiona na podstawie stosownej uchwały rady gminy, po wezwaniu przez Sąd do uzupełnienia tego braku Rada Gminy w U. podjęła uchwałę w sprawie zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.
W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które jest nietrafne i niezgodne z par. 14 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. Zgodnie z powołanym przepisem przetarg odbył się w dniu 30 grudnia 1991 r., w terminie i miejscu określonym w ogłoszeniu. W ogłoszeniu wyraźnie stwierdzono, że w dniu 30 grudnia 1991 r. o godz. 10 odbędzie się pierwszy przetarg; jeśli nie dojdzie on do skutku, w tym samym dniu o godz. 11 odbędzie się drugi przetarg. Szczegółowe wyjaśnienie tej sprawy przedstawił Zarząd Gminy w swym piśmie, które zostało dołączone do akt sprawy.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi, wskazał, iż nie można podzielić poglądu strony skarżącej, że sprzedaż działki wraz z budynkami nastąpiła zgodnie z prawem. Paragraf 8 cyt. już zarządzenia z dnia 19 czerwca 1991 r. nakazuje, by w sprawie sprzedaży działki także drugi przetarg był ogłoszony w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na dwa tygodnie wcześniej. Przeprowadzenie drugiego przetargu zaledwie po godzinie od zakończenia pierwszego narusza prawo. Ponadto nieruchomość została sprzedana w drodze uchwały Rady Gminy za 55 mln zł, mimo że cena tej nieruchomości została obniżona po pierwszym przetargu tylko do 75 mln zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Tryb sprzedaży gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy określają przede wszystkim przepisy art. 23 i art. 24 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działka, która została sprzedana na mocy uchwały Rady Gminy, była objęta ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody (...).
Rada Gminy w swej uchwale o sprzedaży działki powołała jako podstawę materialnoprawną art. 24 ust. 3 powyższej ustawy o gospodarce gruntami, wskazano też źródło uprawnienia do podjęcia uchwały w sprawie zbycia nieruchomości, wynikające z art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Uchwała Rady Gminy nie narusza powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Ocena jej legalności zatem powinna być dokonana z punktu widzenia zachowania warunków koniecznych do przenoszenia własności nieruchomości wynikających z ustawy o gospodarce gruntami.
Artykuł 23 tej ustawy wymaga podania do publicznej wiadomości wykazu gruntów przeznaczonych do sprzedaży; wykaz ten powinien być wywieszony przez 6 tygodni w siedzibie zarządu gminy, powinien też spełniać określone w ustawie warunki formalne. Akta sprawy nie dostarczają dowodu, iżby wymagania te zostały w sprawie spełnione. Podanie do wiadomości publicznej wykazu, o jakim mowa, jest konieczną przesłanką przystąpienia do sprzedaży gruntu w trybie określonym w art. 24 tej ustawy, przy czym ogłoszenie o pierwszym przetargu może być podane nie wcześniej niż po upływie okresu wywieszenia wykazu nieruchomości, o którym już była mowa wyżej.
Ustawa ta w art. 24 przyjmuje jako zasadę przetargowy sposób zbycia nieruchomości; dopiero niedojście do skutku dwu kolejnych przetargów stwarza możliwość podjęcia uchwały o sprzedaży nieruchomości bez przeprowadzania przetargu. Brzmienie przepisów art. 24 ust. 1 i 2 tej ustawy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na obowiązek odbycia dwu kolejnych przetargów, których szczegółowy tryb przeprowadzania unormowany został w zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy /M.P. nr 21 poz. 148/. Wojewoda dopatrzył się w omawianej uchwale naruszenia prawa przez brak zachowania przewidzianych w cyt. ustawie /art. 24 ust. 1 i 2/ oraz w tym zarządzeniu zasad przeprowadzania przetargu, a w szczególności - brak przeprowadzenia dwu przetargów.
Zgodnie z par. 8 ust. 1 powyższego zarządzenia ogłoszenie o przetargu wywiesza się w siedzibie właściciela nieruchomości, a ponadto podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w prasie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co najmniej na dwa tygodnie przed wyznaczonym terminem przetargu. Omawiany przepis wyraźnie stanowi o "ogłoszeniu przetargu", nie zaś o ogłoszeniu "przetargów". Warunki dopuszczalności ogłoszenia o "przetargach" wynikają dopiero z par. 8 ust. 2, wedle którego w jednym ogłoszeniu można zamieścić informacje o przetargach na kilka nieruchomości. Jednakże sytuacja ta nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, skoro przetarg dotyczył tylko jednej nieruchomości. Już z tej przyczyny nie jest dopuszczalny wniosek o prawnej możliwości zamieszczenia w jednym ogłoszeniu informacji o dwu przetargach mających się odbyć w tym samym dniu. Przeprowadzenie drugiego przetargu powinno być poprzedzone odrębnym ogłoszeniem z zachowaniem wszelkich wymagań określonych w par. 8 oraz 13-16 omawianego zarządzenia. W praktyce oznacza to, że nie jest możliwe przeprowadzenie drugiego przetargu wcześniej niż po upływie co najmniej dwu tygodni po bezskutecznym zakończeniu pierwszego.
Zasada odbywania dwu kolejno po sobie następujących przetargów wynika też w sposób oczywisty z brzmienia art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami. Odbycie w jednym dniu i zaledwie w odstępie jednej godziny dwu kolejnych przetargów jest nie tylko sprzeczne z prawem, ale również nie jest uzasadnione gospodarczo. Konieczny upływ czasu pomiędzy pierwszym a drugim przetargiem ma służyć urealnieniu szansy zbycia rzeczy. Formalne przeprowadzenie dwu przetargów praktycznie w tym samym czasie ma cechy działania fikcyjnego.
A zatem również względy wykładni celowościowej nie przemawiają za dopuszczalnością praktyki, jaka wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem skargi (...).
Dotychczasowe wywody prowadzą do konkluzji, że zarówno art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, jak i przepisy wydanego na jej podstawie zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy /M.P. nr 21 poz. 148/ nie dopuszczają możliwości jednorazowego ogłoszenia o dwu kolejnych przetargach nieruchomości, mających się odbyć w tym samym dniu i w odstępie jednej godziny. Ogłoszenie o przeprowadzeniu drugiego przetargu, o którym stanowi art. 24 ust. 2 powyższej ustawy, powinno nastąpić dopiero po niedojściu do skutku pierwszego i z zachowaniem określonego w przepisach prawa trybu, a zwłaszcza zgodnie z par. 8 ust. 1 cytowanego zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r.
Według Wojewody uchwała została podjęta sprzecznie z prawem, nie było bowiem podstaw do oceny, że uchwała została poprzedzona bezskuteczną sprzedażą nieruchomości w drugim prawidłowo przeprowadzonym przetargu. Sąd podziela zapatrywanie organu nadzoru (...).
Powyższe względy uzasadniały oddalenie skargi zgodnie z art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa.