Wyrok NSA oz. w Lublinie z 4 maja 1993 r., SA/Lu 173/93

Teza

Wyjątkowe uprawnienia zarządu gminy, przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, nie mają charakteru subsydiarnego wobec odpowiednich uprawnień rady gminy, przewidzianych w art. 41 ust. 1 tej ustawy.

Uzasadnienie

Rada Gminy w M. uchwałą z dnia 19 sierpnia 1991 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zatwierdziła zarządzenie Zarządu Gminy z dnia 16 lipca 1991 r. stanowiące regulamin korzystania z parku osiedlowego w M. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 października 1991 r., na podstawie art. 91 ust. 1, 2, 3 i 5 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność tejże uchwały.

Wedle motywów tego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, zarząd gminy może wydawać przepisy porządkowe jedynie w przypadkach nie cierpiących zwłoki. Celem przepisów porządkowych jest normowanie lokalnych sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, wynikających ze stanu szczególnego zagrożenia, które nie zostały przewidziane w przepisach szczególnych. Zarządzenie Zarządu Gminy w M. z dnia 16 sierpnia 1991 r. nie jest przepisem porządkowym w rozumieniu powołanej wyżej ustawy i dlatego nie powinno być zatwierdzone przez Radę Gminy poprzez podjęcie stosownej uchwały.

W skardze do sądu na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy w M. wniosła o stwierdzenie jego nieważności.

W motywach skargi podniesiono, że park osiedlowy wskutek lokalizacji w jego pobliżu nadmiernej ilości punktów sprzedaży piwa zaczął stawać się piwiarnią na otwartym powietrzu, konsumenci piwa niszczyli urządzenia parku. Taki stan rzeczy był przyczyną wydania stosownego zarządzenia przez Zarząd Gminy, które następnie zostało zatwierdzone uchwałą Rady Gminy. "Przypadki nie cierpiące zwłoki" są, wedle poglądu wyrażonego w skardze, okolicznościami ocennymi, których organ nadzoru nie ma możliwości sprawdzenia. Gdyby nawet przyjąć, że zarząd nie miał podstaw do wydania wskazanego zarządzenia, to rada gminy uprawniona jest w świetle art. 7 ust, 1 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym do podjęcia uchwały stanowiącej regulamin korzystania z parku, jako obiektu użyteczności publicznej. W związku z tym nie mogła być stwierdzona nieważność przedmiotowej uchwały, bo stanowi ona o sposobie korzystania z parku od daty jej podjęcia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest trafne, bowiem omawiana uchwała Rady Gminy M. z dnia 29 sierpnia 1991 r. jest sprzeczna z prawem.

W rozdziale 4 /art. 40-42/ ustawy o samorządzie terytorialnym radzie gminy przypisano możliwość wydawania trojakiego rodzaju przepisowi powszechnie obowiązujących na terenie gminy /przepisów gminnych/. Art. 41 ust. 1 ustawy określa zasadę, w myśl której prawo do stanowienia przepisów gminnych służy radzie gminy. Po pierwsze - rada gminy może wydawać przepisy gminne na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych. Po drugie - rada gminy może stanowić przepisy gminne na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym w zakresie ustalonym w art. 40 ust. 2 oraz po trzecie, może podejmować uchwały na podstawie art. 40 ust. 3 /przepisy porządkowe/. W pierwszym przypadku kompetencja do podjęcia uchwały powinna wynikać z ustaw lub przepisów wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. W każdym przypadku będzie to akt normatywny inny niż ustawa o samorządzie terytorialnym. W drugim i trzecim przypadku podstawa prawna do wydawania przepisów gminnych wynika z ustawy o samorządzie terytorialnym. Druga spośród omawianych kategorii przepisów gminnych dotyczy regulacji o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Z punktu widzenia przedmiotu skargi najistotniejsze znaczenie należy przypisać trzeciej grupie aktów prawa lokalowego /przepisom porządkowym/.

Przepisy porządkowe, zgodnie z art. 40 ust, 3 oraz art. 41 ust. 2 ustawy samorządowej mogą być wydawane w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego /art. 40 ust. 3/. Tylko w przypadkach nie cierpiących zwłoki przepisy porządkowe może wydać zarząd gminy /art. 41 ust. 2/. Regulacje ustawowe skłaniają do wniosku, iż przepisy porządkowe mogą być wydawane przez radę gminy /lub zarząd/ w trybie wyjątkowym, jaki został przewidziany w ustawie samorządowej.

Istotnie, jak podniesiono w skardze, art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym wymienia wśród zadań własnych gminy sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Przepis ten ma jednak charakter ustrojowy i sam przez się nie stwarza kompetencji dla organów gminy do podejmowania oznaczonych działań w formach władczych, w tym przypadku nie stwarza kompetencji do ustanawiania przepisów prawa lokalnego, o jakich stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej. Kompetencja taka może wynikać wyłącznie z konkretnie wskazanych przepisów prawa lokalnego zaliczonych wyżej do pierwszej grupy.

W zarządzeniu Zarządu Gminy powołano się ogólnie na przepis art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (...) Gdyby nawet przyjąć, że w rzeczywistości chodziło o skorzystanie przez Zarząd Gminy z uprawnień przewidzianych w art. 41 ust. 2 ustawy samorządowej, to brakuje argumentów dlaczego potrzeba uchwalenia regulaminu korzystania z parku osiedlowego była uzasadniona w świetle kryteriów przewidzianych w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej i dlaczego ponadto potrzeba uchwalenia takiego regulaminu miała charakter "przypadku nie cierpiącego zwłoki". Uzasadnienie podane w skardze do sądu jest mało przekonujące.

Jak już o tym była mowa, przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym może stanowić samoistną podstawę prawną do wydawania przepisów porządkowych ze względu na potrzebę ochrony dóbr w nim wskazanych. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba powoływania dodatkowo jakichkolwiek przepisów prawa.

Gdy z kolei ochrona owych dóbr wymaga działań "nie cierpiących zwłoki", to wówczas przepisy porządkowe w formie zarządzenia może wydawać zarząd gminy. Kompetencja zarządu ma jednak charakter wyjątkowy. Co prawda ustawa samorządowa nie precyzuje, jak należy pojmować przypadki "nie cierpiące zwłoki", jednakże nie ma podstaw, by przepis ten interpretować rozszerzająco. Kompetencja zarządu nie może być konkurencyjna wobec uprawnień prawodawczych rady gminy. Kompetencja zarządu może mieć jedynie charakter wyjątku od zasady przewidzianej w art. 41 ust. 1 ustawy samorządowej.

"Sytuacje nie cierpiące zwłoki" należy pojmować jako te, które wymagają nadzwyczajnych i natychmiastowych działań ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 ustawy. Potrzeba uchwalenia regulaminu korzystania z parku osiedlowego nie jest sytuacją wymagającą nadzwyczajnych poczynań ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej.

Na tle powyższych rozważań należało dojść do wniosku, że wyjątkowe uprawnienia zarządu przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy samorządowej nie mają charakteru subsydiarnego wobec odpowiednich uprawnień rady gminy przewidzianych w art. 41 ust.

1. Zgoda na taki stan rzeczy oznaczałaby przyzwolenie na zupełnie dowolny prymat egzekutywy nad legislatywą, czego nie można usprawiedliwić wobec jednoznacznego brzmienia art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/.

Ustawowy termin "sytuacje nie cierpiące zwłoki" należy do kategorii pojęć niedookreślonych, pojęcia takie podlegają jednak regułom wykładni na gruncie obowiązującego prawa przedmiotowego. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kontrola taka obejmuje również prawo do weryfikacji sposobu interpretowania tzw. pojęć niedookreślonych.

Rada Gminy w M. nie miała powodów natury prawnej, by zatwierdzić omawianą uchwałę Zarządu Gminy. Z tej przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uznać za zgodne z prawem i skargę oddalić.