Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 października 1994 r. nr (...), wydaną z upoważnienia Kierownika Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...), utrzymano w mocy decyzję Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w L. z dnia 24 sierpnia 1994 r. nr (...), przyznającą Witoldowi K. zasiłek dla bezrobotnych od dnia 17 lipca 1994 r. do dnia 17 sierpnia 1994 r. w wysokości 1 911 000 zł /brutto/ oraz zasiłek rodzinny za okres od maja do sierpnia 1994 r. łącznie w wysokości 3 340 000 zł i zasiłek pielęgnacyjny za ten sam okres łącznie w wysokości 1 943 500 zł. Jednocześnie potrącono 3 340 000 zł oraz 1 943 500 zł przyznanego zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej ustalono, że Witold K. został zarejestrowany w Rejonowym Biurze Pracy w L. w dniu 22 maja 1992 r. jako bezrobotny z prawem do zasiłku z Funduszu Pracy. Zasiłek dla bezrobotnych pobierał od 23 maja 1992 r. do 22 maja 1993 r. i w tym okresie były mu wypłacane zasiłki rodzinny i pielęgnacyjny, przyznane na uprawnionych członków rodziny. Decyzją z dnia 1 czerwca 1993 r. organ I instancji orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 23 maja 1993 r. z powodu wyczerpania ustawowego okresu pobierania świadczeń z Funduszu Pracy zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Witold K. natomiast pobierał w dalszym ciągu zasiłki rodzinny i pielęgnacyjny. Następnie, zgodnie z decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w L. z dnia 5 lipca 1993 r., utracił on status bezrobotnego z dniem 1 lipca 1993 r. z powodu podjęcia pracy. Po zakończeniu zatrudnienia, w dniu 18 października 1993 r. Witold K. ponownie został zarejestrowany w Rejonowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Nie przyznano mu jednak prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu niespełnienia warunków ustalonych w art. 21 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Przysługiwało mu natomiast prawo do zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego w myśl par. 34 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 kwietnia 1989 r. w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych /Dz.U. 1993 nr 110 poz. 492/, które to świadczenia zainteresowany pobierał w okresie od 1 października 1993 r. do 31 marca 1994 r. W dniu 14 kwietnia 1994 r. Witold K. złożył w Rejonowym Urzędzie Pracy oświadczenie, że od 13 stycznia 1994 r. podjął pracę w Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz." w L., w związku z czym decyzją z dnia 14 kwietnia 1994 r. organ I instancji orzekł o utracie przez niego statusu bezrobotnego z dniem 13 stycznia 1994 r. W dniu 15 kwietnia 1994 r. Witold K. przedstawił świadectwa pracy i wypełnił kartę rejestracyjną. Zostało wówczas ujawnione, że w okresie od 10 kwietnia 1992 r. do 31 października 1992 r. był zatrudniony w "S." w P., czyli w okresie, w którym był uznany za bezrobotnego i pobierał świadczenia zarówno z Funduszu Pracy, jak i z ubezpieczenia społecznego. W dniu rejestracji więc, to jest 22 maja 1992 r., Witoldowi K. nie przysługiwał status bezrobotnego i nie był on uprawniony do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak również zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego. Pobrane świadczenia zatem były świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi i ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 16 maja 1994 r. Witold K. został zarejestrowany po raz kolejny jako bezrobotny. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych nabył od dnia 17 maja 1994 r. /art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu/. Decyzją z dnia 24 sierpnia 1994 r. organ I instancji przyznał Witoldowi K. bieżący zasiłek dla bezrobotnych, to jest za okres od 17 lipca 1994 r. do 17 sierpnia 1994 r. w wysokości 1 911 000 zł /brutto/ i zasiłek rodzinny za okres od maja do sierpnia 1994 r. łącznie w wysokości 3 340 000 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny za okres od maja do sierpnia 1994 r. łącznie w wysokości 1 943 000 zł i jednocześnie potrącił te kwoty zasiłków: rodzinnego i pielęgnacyjnego. Zdaniem organu II instancji, rozpatrującego odwołanie Witolda K. od powyższej decyzji w części dotyczącej potrącenia kwot przyznanych zasiłków: rodzinnego i pielęgnacyjnego, rozstrzygnięcie to było prawidłowe, gdyż decyzją z dnia 17 maja 1994 r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. odmówił zainteresowanemu prawa do zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 1992 r. do 30 czerwca 1993 r. i od 1 października 1993 r. do 31 marca 1994 r. na łączną kwotę 20 869 900 zł, ponieważ w tych okresach nie był on osobą bezrobotną i nie przysługują mu przyznane świadczenia z Funduszu Pracy ani pobierane zasiłki rodzinny i pielęgnacyjny. Wypłacone przez Rejonowy Urząd Pracy powyższe, nienależne świadczenia podlegają zwrotowi, gdyż ich nadpłata nastąpiła z winy Witolda K. Decyzja ZUS w L. z dnia 17 maja 1994 r. stanowi tytuł wykonawczy egzekucji świadczeń z ubezpieczenia społecznego w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 1 lipca 1994 r. nr (...) Rejonowy Urząd Pracy w L. zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zainteresowany nie dokonał wpłaty w zakreślonym mu terminie ani nie zareagował na wysłane mu upomnienie z dnia 15 września 1994 r. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./ kwoty nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, ustalone prawomocną decyzją oddziału ZUS, podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń, a jeżeli prawo do świadczenia nie przysługuje - ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku Witolda K. ustalenie uprawnień do zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego nastąpiło dopiero po złożeniu wniosku, to jest 19 lipca 1994 r. Potrącenie zatem przez Rejonowy Urząd Pracy kwoty 3 340 000 zł /zasiłku rodzinnego za okres maj-sierpień 1994 r./ oraz kwoty 1 943 500 zł /zasiłku pielęgnacyjnego za okres maj-sierpień 1994 r./ jest w pełni zasadne.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a kwestionującej część orzekającą o potrąceniu kwot nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego, Witold K. wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 17 października 1994 r., jako niezgodnej z prawem. Skarżący podniósł, że dotychczas nie otrzymał decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 maja 1994 r., ustalającej kwotę nienależnie pobranych świadczeń, i określił tę decyzję jako fikcyjną i niezgodną z prawem.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono także, iż Rejonowy Urząd Pracy w L. w dniu 1 lipca 1994 r. przekazał na konto ZUS w L. 20 869 900 zł wypłaconych nienależnie Witoldowi K. z tytułu zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy do spraw zatrudnienia i bezrobocia nie były uprawnione do orzekania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Artykuł 37 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./ pozwala na orzeczenie o potrąceniu lub ściągnięciu kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jednakże decyzję w tej mierze może wydać jedynie właściwy organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należy przy tym zauważyć, że ust. 4 i ust. 7 w art. 37 tej ustawy /na obydwa powołuje się zaskarżona decyzja/ dotyczą różnych sytuacji. Pierwszy z tych przepisów mówi o potrąceniu lub ściągnięciu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wprost od osoby, która je pobrała, drugi nakazuje ich zwrot na rzecz oddziału ZUS przez zakład pracy lub inną jednostkę organizacyjną dokonującą wypłaty świadczeń.
W niniejszej sprawie wypłata zasiłków rodzinnego i opiekuńczego została dokonana przez Rejonowy Urząd Pracy w L. i Urząd ten zwrócił nienależnie wypłacone świadczenia Oddziałowi ZUS. Została zatem zrealizowana dyspozycja art. 37 ust. 7 omawianej ustawy, co wyłącza stosowanie ust. 4 tego artykułu.
Rejonowy Urząd Pracy może obecnie dochodzić od skarżącego zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń, jednakże jako roszczenia regresowego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Artykuł 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, upoważniał organy administracji do spraw zatrudnienia i bezrobocia jedynie do orzekania o zwrocie nienależnych świadczeń określonych w tej ustawie. Przepis ten więc nie dotyczy świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w odrębnych przepisach, które finansowane są z innych źródeł i co do których obowiązuje inny tryb postępowania; w szczególności odwołanie od decyzji oddziału ZUS przysługuje do sądu ubezpieczeń społecznych /art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych w związku z art. 477[8] Kpc/.
Z kolei przepis par. 34[1] ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 kwietnia 1989 r. w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych /Dz.U. 1993 nr 110 poz. 492/ przyznaje rejonowym urzędem pracy kompetencję do ustalania uprawnień do zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych w stosunku do osób bezrobotnych, a także do wypłacania tych świadczeń i rozliczania w ciężar składek na ubezpieczenie społeczne, ale za tym nie idzie upoważnienie do orzekania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego na marginesie tylko trzeba zwrócić uwagę, że ani decyzja zaskarżona, ani decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. nr (...) z dnia 17 maja 1994 r., której otrzymaniu skarżący zaprzecza i w związku z tym wątpliwa jest kwestia jej prawomocności /w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia/, nie wyjaśniają przyjętego okresu pobierania przez Witolda K. świadczeń uznanych za nienależne, to jest od 1 maja 1992 r. do 30 czerwca 1993 r. i od 1 października 1993 r. do 31 marca 1994 r. Z ustaleń zaskarżonej decyzji bowiem wynika, że skarżący nie ujawnił początkowo faktu zatrudnienia w "S." w P. w okresie od 10 kwietnia 1992 r. do 31 października 1992 r. Wydaje się więc, że uznanie za nienależne świadczeń wypłaconych za okresy przypadające po 31 października 1992 r. jest nieuzasadnione.
Z tych względów należało uznać, że decyzje organów obu instancji w zaskarżonej części zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i pozbawione są podstawy prawnej, wobec czego na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa i w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ należało w tej części stwierdzić ich nieważność.