Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lutego 1992 r. /nr ON.0139.19/100/91/ Wojewoda (...) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w I. nr XX/105/91 z dnia 30 grudnia 1991 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Jana S. z powodu zrzeczenia się mandatu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono, że w dniu 7 stycznia 1992 r. Wojewoda (...) otrzymał skargę NSZZ "Solidarność" Rolników Indywidualnych w I., w której Związek ten wskazuje na bezprawność uchwały, gdyż radny Jan S. nie podtrzymał na tej sesji woli zrzeczenia się mandatu. Na wcześniejszej sesji Rady Gminy w I. w dniu 12 listopada 1991 r. grupa radnych -. w tym i Jan S. - złożyła wniosek, z którego wynikało, że radni ci składają rezygnację z pełnienia swych funkcji. Wniosek ten został odczytany na sesji, a jego rozpatrzenie odroczono do następnej sesji, która odbyła się dnia 30 grudnia 1991 r. Poinformowano radnych zrzekających się mandatu, że każdy z nich złożyć ma przed Radą oświadczenie w tej sprawie. Radny Jan S. takiego oświadczenia nie złożył oświadczenia nie złożył. Zrzeczenie się mandatu radnego jest - według Wojewody - oświadczeniem woli, które jest skuteczne z chwilą dojścia do adresata; przepisy nie określają jego formy, ale skoro Rada Gminy w I. ustaliła, że oświadczenie takie ma być złożone przed Radą Gminy niezależnie od wniosku zbiorowego, indywidualnie przez każdego radnego zrzekającego się mandatu, to niezachowanie tego trybu oznacza naruszenie prawa uzasadniające ingerencję w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zrzeczenia się mandatu nie można domniemywać. Z protokołu sesji z dnia 30 grudnia 1991 r. wynika, że wolą Jana S. nie było zrzeczenie się mandatu.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Radę Gminy w I. z wnioskiem o jego uchylenie. Argumentacja prawna skarżącej została sprowadzona do poglądu, iż grupa radnych, w tym i Jan S., skutecznie zrzekła się mandatów już na sesji w dniu 12 listopada 1991 r. Jan S. swojej woli nie zmienił, a późniejsze domaganie się na sesji w dniu 30 grudnia 1991 r. dodatkowych indywidualnych oświadczeń nie znajduje podstaw w przepisach ordynacji wyborczej do rad gmin. Ponadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie uchybienia formalne w postępowaniu zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) powtórzył tezy uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i nie podzielił zarzutów skargi o uchybieniach formalnych w swym postępowaniu, wnosząc w konkluzji o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego gminy wymienia taksatywnie ar. 109 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96/. Jedną, z przyczyn wygaśnięcia mandatu, przewidzianą w art. 109 ust. 1 pkt 2 ordynacji wyborczej, jest, zrzeczenie się mandatu. Jak trafnie podnosi strona skarżąca, przepis ten nie określa formy zrzeczenia się mandatu, a więc może być ona dowolna, byleby objaw woli został uzewnętrzniony wyraźnie, był wolny od wad, i został przyjęty do wiadomości przez adresata, czyli przez radę, której radnym jest osoba zrzekająca się mandatu. Brak określenia formy oświadczenia woli przy zrzekaniu się mandatu radnego ma charakter normy ustawowej bezwzględnie obowiązującej, nie można zatem w drodze aktów rangi podstawowej, jakimi są choćby uchwały rad gmin, określać formy zrzeczenia się na przykład przez ustanowienie obowiązku składania przed radą indywidualnych oświadczeń woli, gdy kilku radnych jednocześnie w formie pisemnej zrzeka się mandatu. Do skutecznego zrzeczenia się mandatu więc wystarczy ujawnienie takiej woli w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości: można to uczynić ustnie na sesji do protokołu, można również uczynić to pisemnie indywidualnie lub połączyć w jednym piśmie zrzeczenie się mandatu przez kilku radnych. Akt zrzeczenia się powinien być przedstawiony radzie, co nie oznacza, że zrzekający się mandatu ma osobiście na posiedzeniu rady złożyć stosowne oświadczenie; pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu może być odczytane na sesji rady w czasie nieobecności zrzekającego się. Akt zrzeczenia się mandatu ma charakter jednostronnego oświadczenia woli i nie można w żaden sposób ograniczać go co do formy.
Konsekwencją skutecznego złożenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu jest obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego /art. 109 ust. 3 ordynacji wyborczej/. Podjęcie uchwały innej treści jest niedopuszczalne. Przedmiotem oceny przed podjęciem takiej uchwały może być co najwyżej upewnienie się przez radę o woli zrzeczenia się mandatu przez radnego. Tylko w razie oczywistych wątpliwości co do charakteru takiego oświadczenia można domagać się jego potwierdzenia na sesji rady bądź w inny sposób. Tworzenie przez organy samorządu terytorialnego jakichkolwiek barier formalnych przy realizacji prawa radnego do zrzeczenia się mandatu jest niedopuszczalne, pozostaje ono bowiem w sprzeczności z regułą autonomii woli.
Uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma oczywiście charakter deklaratoryjny, obowiązuje ze skutkiem prawnym ex tunc /od daty zrzeczenia się/. Są podstawy do przyjęcia tezy, że skuteczne zrzeczenie się mandatu przez radnego następuje wówczas, gdy radny w sposób wyraźny i wolny od wad uzewnętrzni swojej radzie wolę zrzeczenia się mandatu; woli takiej rzecz jasna nie można domniemywać, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę.
Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, skargi do Sądu, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia 12 listopada 1991 r. do Rady Gminy w I. pięciu radnych /w tym Jan S./ napisało między innymi: "(...) składamy rezygnację z pełnienia funkcji radnego"; wniosek ów został podpisany przez całą grupę pięciu radnych. W ten samym dniu odbyła się sesja Rady Gminy w I. Z protokołu tej sesji wynika, że przewodnicząca Rady odczytała wniosek na posiedzeniu plenarnym. W związku ze złożonym wnioskiem radny Jan S. oświadczył: "w radzie jest wystarczająca liczba radnych, obecność wnioskodawców jest zbyteczna, gdyż ich głosy nie są brane pod uwagę" /s. 35 protokołu/.
Przedstawiony stan faktyczny jest równoznaczny ze zrzeczeniem się przez radnego Jana S. mandatu radnego na sesji Rady Gminy w I. w dniu 12 listopada 1991 r. w rozumieniu art. 109 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96/. Z protokołu obrad sesji nie wynika, że deliberacje nad zrzeczeniem się mandatów przez pięciu radnych zostały przełożone na najbliższą sesję.
Na kolejnej sesji Rady Gminy w dniu 30 grudnia 1991 r. przewodnicząca Rady informowała Radę o bezskutecznych negocjacjach między innymi z Janem S. w sprawie cofnięcia zrzeczenia się mandatu. Na tej sesji został sformułowany wniosek, ażeby pięciu radnych /w tym Jan S./ złożyło indywidualne oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu; taką opinię mieli podobno wyrazić prawnicy. Do złożenia stosownych oświadczeń nie doszło, zainteresowani radni /w tym Jan S./ opuścili obrady i podczas ich nieobecności zapadła uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu pięciu radnych /w tym Jana S./ będąca przedmiotem skargi. Na tej sesji Rady radna Teresa H. mówiła też w imieniu pięciu radnych o odmowie złożenia dodatkowego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu.
W odpowiedzi na skargę zawarto twierdzenie, że pismo pięciu radnych z dnia 12 listopada 1991 r. nie było aktem zrzeczenia się mandatu, lecz formą protestu wobec nierespektowania przez Radę Gminy postulatów tych radnych. Jest to interpretacja dowolna i zbyt daleko idąca, skoro z treści pisma nie wynika nic więcej, jak tylko wola zrzeczenia się mandatu, potwierdzona zresztą na sesji Rady w dniu 12 listopada 1991 r. W piśmie owym nie ma mowy o zamiarze zrzeczenia się mandatu na znak protestu. Tak więc wola radnych została ujawniona wyraźnie i jednoznacznie.
Wobec prawnie skutecznego zrzeczenia się przez Jana S. mandatu radnego na sesji w dniu 12 listopada 1991 r. bezprawne były późniejsze poczynania na sesji w dniu 30 grudnia 1991 r., polegające na próbie odbierania od radnych indywidualnych oświadczeń. Sąd nie podziela głównej tezy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego o niezbędności składania takich oświadczeń. W tym stanie rzeczy Rada Gminy w I. podjęła trafną uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Jana S., a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawnie chybione.
Na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a Kpa oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a także art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96/ Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.