Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 listopada 1992 r. /RGŚ inw. 056/14/92/, wydaną z upoważnienia Wojewody (...) przez Dyrektora Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 7 września 1992 r. /Os-I-2214/mm/17/92/50/, wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. w sprawie wymiaru opłaty melioracyjnej dla Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w L. Główne wątki uzasadnienia dotyczyły stwierdzenia, że decyzją organu I instancji Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - oddział Terenowy w L. obciążona została opłatą melioracyjną w odniesieniu do powierzchni 0,76 ha za wykonane melioracje na gruntach Państwowego Funduszu Ziemi, położonych w miejscowości N. S. w ramach zadania melioracyjnego M.-N. Grunty te zostały przekazane do zasobów Agencji protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 14 lipca 1992 r. W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w L., zarzucono decyzji I instancji naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych /Dz.U. nr 40 poz. 173/. Zgodnie z art. 3 ust. 1, art. 5, art. 13 ust. 1 oraz art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/ Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wykonuje prawa własności w stosunku do gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz przejmuje korzyści i ciężary związane z przejętym do Zasobu mieniem. W tym stanie rzeczy w myśl art. 93 ust. 1 prawa wodnego Agencja jako właściciel gruntów powinna wnosić na rzecz Skarbu Państwa opłatę melioracyjną.
Decyzję z dnia 18 listopada 1992 r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w L. z wnioskiem o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne oraz cytowanego par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych. Żądanie skargi uzasadniono tym, że grunty wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stanowią własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz. Agencja więc nie działa we własnym imieniu i na swój rachunek, co wynika jednoznacznie z art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Urządzenia melioracji wodnych w sprawie niniejszej znajdują się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. W myśl zaś art. 92 ust. 1 prawa wodnego urządzenia melioracji wodnych podstawowych i drogi dojazdowe oraz urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Zgodnie z par. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 maja 1991 r. za wykonanie na koszt Państwa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych pobiera się opłatę melioracyjną. Jednakże wedle par. 5 ust. 1 tego rozporządzenia opłaty takiej nie pobiera się za urządzenia znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Tak więc brak było podstaw prawnych do naliczania i pobierania opłat zarówno z tytułu wykonania, jak i z tytułu konserwacji urządzeń melioracji wodnych na gruntach przejętych przez Agencję do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, motywując ten wniosek podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadniczym argumentem prawnym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mającym przemawiać za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, było twierdzenie, iż Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa /zwana dalej Agencją/ z mocy art. 3 ust. 1, art. 5, art. 13 ust. 1 oraz art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/ wykonuje prawo własności w stosunku do gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz przejmuje korzyści i ciężary związane z przejętym mieniem. Z tej przyczyny zasadne było obciążenie Agencji obowiązkiem uiszczenia opłaty melioracyjnej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Motywy rozstrzygnięcia organu I instancji nie są czytelne, albowiem decyzja z dnia 7 września 1992 r. nie zawiera w istocie uzasadnienia prawnego i faktycznego, jakie jest bezwzględnie wymagane zgodnie z brzmieniem art. 107 par. 3 Kpa. Wydanie decyzji, o której mowa, polegało na wypełnieniu wadliwie sporządzonego gotowego wzoru /standardu/. Pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest uproszczony i merytorycznie błędny, dlatego też żądanie skargi oraz jej argumentacja są co do zasady trafne.
Na początku wymaga rozważenia problem charakteru prawnego instytucji, jaką jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja została powołana z mocy cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., jest państwową osobą prawną, nadzór nad jej działalnością sprawuje Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wyposażenie Agencji w osobowość prawną w rozumieniu art. 33 Kc jest konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę założenia o koniecznej efektywności wykonywania własności państwowej, czyli w sposób odpowiadający regułom działalności gospodarczej. Agencja jest jednostką organizacyjną mającą działać głównie w formach prawnych typowych dla szeroko pojmowanego prawa prywatnego, celem tej działalności powinno być gospodarowanie oznaczonym majątkiem państwowym na zasadach przyjętych w gospodarce rynkowej, a także wykonywanie innych zadań wynikających z polityki gospodarczej państwa. Poddanie Agencji nadzorowi naczelnego organu administracji państwowej jest zaakcentowaniem przez ustawodawcę preferencji dla interesu publicznego w wykonywaniu prawa własności mienia Skarbu Państwa. Przypomnieć też wypada, że zgodnie z art. 44>1 par. 1 Kc w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny /Dz.U. nr 55 poz. 321/ własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym.Uprawnienia Agencji do wykonywania prawa własności Skarbu Państwa określa art. 5 omawianej ustawy z dnia 19 października 1991 r. Prawa te obejmują wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w imieniu własnym, lecz na rzecz Skarbu Państwa. Przepis ten nawiązuje do konstrukcji prawnej powiernictwa, która jednak nie jest unormowana w przepisach kodeksu cywilnego, co oznacza, że treść stosunków prawnych między Agencją a Skarbem Państwa określają wyłącznie przepisy tej ustawy /Komentarz do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wraz z tekstami przepisów wykonawczych i wzorami umów, Warszawa 1992, s. 22/. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że zasadniczym celem Agencji jest (...) przede wszystkim gospodarowanie mieniem tworzącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Mienie tworzące Zasób nie wchodzi do majątku Agencji jako osoby prawnej. Agencja nie staje się jego właścicielem, ale pozostaje wyłącznie podmiotem wykonującym w imieniu własnym powierzone jej uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Ustawa nie rozdziela wyraźnie działalności Agencji jako osoby prawnej, ponoszącej skutki prawne na mieniu własnym, od wykonywania uprawnień wypływających z własności państwowej. W stosunkach z osobami trzecimi Agencja, jako powiernik Skarbu Państwa, występuje jak właściciel, przy czym zakres umocowania Agencji jest określony przez cel jej utworzenia oraz jej zadania. Wobec Skarbu Państwa Agencja zobowiązana jest ustawowo do działania na jego rzecz. Pomiędzy Agencją a Skarbem Państwa obowiązuje zasada surogacji, w myśl której mienie uzyskane przez Agencję w trakcie jej działalności, jeśli wchodzi w skład Zasobu, jest mieniem Skarbu Państwa, a nie mieniem Agencji jako osoby prawnej. W tej sytuacji Agencja może kształtować stosunki prawne w imieniu Skarbu Państwa z innymi podmiotami zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prywatnego. Nie ma podstaw do wniosku, iżby Agencja władna była kształtować takie stosunki pomiędzy sobą jako osobą prawną a Skarbem Państwa, którego jest powiernikiem, chyba że możliwość taką dopuszcza wyraźny przepis ustawy.W myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 30 ze zm./ urządzenia melioracji wodnych podstawowych i drogi dojazdowe oraz urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Ta reguła ustawowa znajduje dopełnienie w brzmieniu par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych /Dz.U. nr 40 poz. 173/, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż opłat melioracyjnych nie pobiera się za urządzenia znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w art. 97 ust. 3 prawa wodnego. W sprawie jest niesporne, iż grunty Państwowego Funduszu Ziemi o powierzchni 3, 13 ha, położone na terenie wsi N. S. w gminie N., zostały faktycznie przekazane Agencji do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. /protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 14 lipca 1992 r. w aktach administracyjnych/. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości fakt przejęcia przez Agencję gruntu, który oczywiście nadal stanowi własność Skarbu Państwa i którym w jego imieniu Agencja gospodaruje w sposób wcześniej opisany.Dotychczasowe uwagi prowadzą do konkluzji, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/, nie mogą być obciążane świadczeniem publicznoprawnym w postaci opłaty melioracyjnej. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości takiej opłaty w odniesieniu do gruntów powierzonych Agencji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych /Dz.U. nr 40 poz. 173/.W tym stanie rzeczy skarga była uzasadniona i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzeczono jak w sentencji.
>1 par. 1 Kc w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny /Dz.U. nr 55 poz. 321/ własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym.
Uprawnienia Agencji do wykonywania prawa własności Skarbu Państwa określa art. 5 omawianej ustawy z dnia 19 października 1991 r. Prawa te obejmują wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w imieniu własnym, lecz na rzecz Skarbu Państwa. Przepis ten nawiązuje do konstrukcji prawnej powiernictwa, która jednak nie jest unormowana w przepisach kodeksu cywilnego, co oznacza, że treść stosunków prawnych między Agencją a Skarbem Państwa określają wyłącznie przepisy tej ustawy /Komentarz do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wraz z tekstami przepisów wykonawczych i wzorami umów, Warszawa 1992, s. 22/. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że zasadniczym celem Agencji jest (...) przede wszystkim gospodarowanie mieniem tworzącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Mienie tworzące Zasób nie wchodzi do majątku Agencji jako osoby prawnej. Agencja nie staje się jego właścicielem, ale pozostaje wyłącznie podmiotem wykonującym w imieniu własnym powierzone jej uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Ustawa nie rozdziela wyraźnie działalności Agencji jako osoby prawnej, ponoszącej skutki prawne na mieniu własnym, od wykonywania uprawnień wypływających z własności państwowej. W stosunkach z osobami trzecimi Agencja, jako powiernik Skarbu Państwa, występuje jak właściciel, przy czym zakres umocowania Agencji jest określony przez cel jej utworzenia oraz jej zadania. Wobec Skarbu Państwa Agencja zobowiązana jest ustawowo do działania na jego rzecz. Pomiędzy Agencją a Skarbem Państwa obowiązuje zasada surogacji, w myśl której mienie uzyskane przez Agencję w trakcie jej działalności, jeśli wchodzi w skład Zasobu, jest mieniem Skarbu Państwa, a nie mieniem Agencji jako osoby prawnej. W tej sytuacji Agencja może kształtować stosunki prawne w imieniu Skarbu Państwa z innymi podmiotami zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prywatnego. Nie ma podstaw do wniosku, iżby Agencja władna była kształtować takie stosunki pomiędzy sobą jako osobą prawną a Skarbem Państwa, którego jest powiernikiem, chyba że możliwość taką dopuszcza wyraźny przepis ustawy.
W myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 30 ze zm./ urządzenia melioracji wodnych podstawowych i drogi dojazdowe oraz urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Ta reguła ustawowa znajduje dopełnienie w brzmieniu par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych /Dz.U. nr 40 poz. 173/, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż opłat melioracyjnych nie pobiera się za urządzenia znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w art. 97 ust. 3 prawa wodnego. W sprawie jest niesporne, iż grunty Państwowego Funduszu Ziemi o powierzchni 3, 13 ha, położone na terenie wsi N. S. w gminie N., zostały faktycznie przekazane Agencji do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. /protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 14 lipca 1992 r. w aktach administracyjnych/. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości fakt przejęcia przez Agencję gruntu, który oczywiście nadal stanowi własność Skarbu Państwa i którym w jego imieniu Agencja gospodaruje w sposób wcześniej opisany.
Dotychczasowe uwagi prowadzą do konkluzji, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/, nie mogą być obciążane świadczeniem publicznoprawnym w postaci opłaty melioracyjnej. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości takiej opłaty w odniesieniu do gruntów powierzonych Agencji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych /Dz.U. nr 40 poz. 173/.
W tym stanie rzeczy skarga była uzasadniona i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzeczono jak w sentencji.