Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 stycznia 1993 r. /GP. GW. 7228-5/29/92/, wydaną z upoważnienia Wojewody (...) po rozpoznaniu odwołania (...) Okręgowego Zakładu Gazownictwa - Rejonowego Zakładu Gazowniczego w L. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 30 listopada 1992 r. /G. 7224-4/72/91/92/ w sprawie zwrotu na rzecz Stanisława L. i Stanisławy W. nieruchomości o powierzchni 0,20 ha, nie zabudowanej, położonej we wsi W., gmina K., orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie uzasadniono tym, że decyzją byłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 27 maja 1968 r. /SW. IV. 60/67/68/ zezwolono na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w W. przez (...) Okręgowe Zakłady Gazownictwa. W kompleksie gruntów następnie wywłaszczonych decyzją z dnia 18 lipca 1968 r. znajdowała się między innymi nieruchomość o powierzchni 9526 m2 działki nr 800/2 i 801/2/, stanowiąca współwłasność Stanisławy W. i Stanisława L. W 1991 r. na wniosek byłych współwłaścicieli wszczęte zostało postępowanie o zwrot działek nr 800/2 i 801/2. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 28 października 1992 r. przed organem pierwszej instancji przedstawiciel Zakładu Gazowniczego wyraził w zasadzie zgodę na zwrot części nieruchomości. W związku z tym zlecono dokonanie podziału i wydzielenie gruntu podlegającego zwrotowi. Zgodnie z mapą podziału działki nr 816/3 o powierzchni 6, 68 ha w dyspozycji Zakładu Gazowniczego pozostawiono działkę nr 816/4 o powierzchni 6,48 ha, działkę nr 816/5 zaś, o powierzchni 0,20 ha, przeznaczono do zwrotu. W konsekwencji wydano w dniu 30 listopada 1992 r. decyzję orzekającą o zwrocie działki nr 816/5 o powierzchni 0,20 ha. Od decyzji tej wniósł odwołanie (...) Okręgowy Zakład Gazownictwa - Rejonowy Zakład Gazowniczy w L., ale zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania wyjaśniającego, z którego wynika, że nie wszystkie wywłaszczone grunty o powierzchni 6,68 ha są dla Zakładu Gazowniczego niezbędne. Wydzielony obszar o powierzchni 0,20 ha stanowi niewielki ułamek wywłaszczonej nieruchomości i był użytkowany dotychczas w sposób nie związany z funkcją Zakładu Gazowniczego. Organ pierwszej instancji, orzekając o zwrocie nieruchomości, ustanowił dla właścicieli warunki ograniczające własność nieruchomości, związane z potrzebą naprawy i konserwacji istniejących urządzeń. Celem wywłaszczenia była budowa tłoczni gazu oraz budynku dla pracowników. Zwrot części nieruchomości nie stanowi przeszkody w prawidłowej pracy tłoczni gazu.
Opisaną decyzję z dnia 29 stycznia 1993 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) Okręgowy Zakład Gazownictwa - Rejonowy Zakład Gazowniczy w L. z wnioskiem o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Żądanie skargi uzasadniono faktem, że Zarząd Gminy w K. w 1991 r. zwrócił się do strony skarżącej o zajęcie stanowiska w sprawie zwrotu części wywłaszczonej na jej rzecz nieruchomości. Strona skarżąca wyraziła wstępną zgodę pod warunkiem przesunięcia przez zainteresowanych ogrodzenia i słupów oświetleniowych w celu właściwego zabezpieczenia Zakładu. Na zwrot działki w sposób proponowany na rozprawie przed organem pierwszej instancji strona skarżąca nie wyraziła zgody. Organ odwoławczy nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, oparł się tylko na uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Podziału i wydzielenia gruntu podlegającego zwrotowi dokonano przed rozprawą w pierwszej instancji, na rozprawie przedstawiono wyrys zaewidencjonowany w dniu 9 października 1992 r. Organ odwoławczy błędnie podał cel wywłaszczenia, ponieważ w decyzji wywłaszczeniowej sformułowany on został ogólnie: "zgodnie z decyzją o lokalizacji budowy Zakładu Przemysłowego Gazu w W." Organy obydwu instancji naruszyły art. 7 Kpa, nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów odwołania, a przede wszystkim nie uwzględniono faktu, że na terenie Zakładu znajdują się urządzenia niebezpieczne i strona skarżąca nie może brać odpowiedzialności za pracę Zakładu przy nie strzeżonym wjeździe. Nie uwzględniono też faktu, iż zaskarżone decyzje zarażają stronę skarżącą na koszty związane z zabezpieczeniem tłoczni gazu przez ponowne jej wygrodzenie. W sprawie przyjęto też rozszerzającą wykładnię art. 69 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wolą ustawodawcy - jak konkluduje strona skarżąca - nie było dezorganizowanie zakładów pracy i narażanie ich na koszty; dotyczy to też tworzenia enklaw na terenach tych zakładów, na których znajdują się niebezpieczne obiekty.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, motywując ten wniosek podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpierając zaś zarzuty skargi, wskazano na okoliczność, że przy rozpatrywaniu odwołania ustalono, iż z nieruchomości będącej w posiadaniu strony skarżącej można wydzielić nieruchomość o powierzchni 0,20 ha przy szosie P. -Ś., nie dezorganizując przy tym pracy. W decyzji organu pierwszej instancji zastrzeżono - w związku z istniejącą instalacją elektryczną - ograniczenia polegające na umożliwieniu stronie skarżącej naprawy i konserwacji tej instalacji. Wyrażona przez stronę skarżącą zgoda na zwrot nieruchomości pod warunkiem przesunięcia ogrodzenia i słupów oświetleniowych nie mogła być brana pod uwagę. Organ pierwszej instancji na podstawie pomiarów geodezyjnych ustalił, że pomiędzy istniejącym ogrodzeniem a granicą działki o powierzchni 0, 20 ha, podlegającej zwrotowi, znajduje się pas gruntu o szerokości przeszło 13 m. W tej sytuacji żądanie przesunięcia ogrodzenia nie jest zasadne. Wspomniany pas gruntu i podlegająca zwrotowi działka były wykorzystywane pod uprawy warzywne. Organowi odwoławczemu wiadomo także, że o pas gruntu o szerokości 13 m również toczy się postępowanie o zwrot. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni podstawy prawnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przesłanki materialnoprawne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikają z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm., zwanej dalej ustawą/. Obligatoryjnym warunkiem decyzji o zwrocie nieruchomości jest - zgodnie z art. 69 ust. 2 ustawy - rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot.
W treści skargi przewija się w różnych kontekstach element zgody lub braku zgody strony skarżącej na zwrot nieruchomości będącej w jej dyspozycji. Już więc na samym początku należy z całą stanowczością podkreślić, iż zgoda aktualnego dysponenta nieruchomości nie ma znaczenia przy badaniu przesłanek zwrotu tej nieruchomości. W świetle art. 69 ust. 1 ustawy nie ma podstaw, by podane w tym przepisie przesłanki zwrotu mogły być interpretowane rozszerzająco, i - co więcej - nie ma podstaw, by z treści tego przepisu wyprowadzać inne przesłanki niż te, które są w nim wyraźnie przewidziane. Zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy podlega - po pierwsze - nieruchomość wywłaszczona, jeżeli - po drugie - stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy ograniczył się w istocie do pełnej afirmacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz do uznania za wystarczające przeprowadzonego tam postępowania wyjaśniającego. W podstawie materialnoprawnej decyzji pierwszej instancji powołano przepisy art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 i 2 oraz art. 70 ustawy, a także par. 1, 2, 3, 6 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315 ze zm./. Decyzją tą orzeczono w pkt 1 o zwrocie nie zabudowanej nieruchomości położonej w W. /gmina K./, oznaczonej numerem 816/5, o powierzchni 0,2 ha, na współwłasność Stanisława L. w 2/3 oraz Stanisławy W. w 1/3 części. W uzasadnieniu tej części rozstrzygnięcia wskazano, iż zwrot nastąpił na rzecz byłych współwłaścicieli.
Sporna nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji byłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 18 lipca 1968 r. Decyzja ta była sporządzona wedle techniki polegającej na wypełnieniu gotowego formularza i taki charakter miało jej uzasadnienie, gdzie celowi wywłaszczenia poświęcono jedno zdanie: " wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy Zakładu Przemysłowego Gazu w W.." Zgodzić się zatem trzeba z wyrażonym w skardze poglądem o bardzo ogólnym określeniu w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia. Nie oznacza to jednak, że okoliczność taka powinna być interpretowana na niekorzyść stron ubiegających się o zwrot nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie ustalił, że grunt, którego dotyczył zwrot, nie został zabudowany, jest wykorzystywany pod uprawy warzywne, planowana na nim budowa bloku mieszkalnego nie doszła do skutku. Faktyczne niewykorzystanie gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia przyznaje, aczkolwiek nie wprost, również strona skarżąca. Ustalenie zatem, że sporny grunt stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może w ocenie Sądu budzić wątpliwości. (...)
Z uzasadnienia wynika dalej, że sporna działka stanowiła własność Skarbu Państwa i miała urządzoną księgę wieczystą. Mimo to ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie ustaliły istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie czy sporna działka znajdowała się w dniu wydania decyzji przez organy orzekające w obydwu instancjach we władaniu Skarbu Państwa, tylko w takim bowiem wypadku dopuszczalny był jej zwrot /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93/. Nie wyjaśniono, czy strona skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do spornego gruntu /na przykład zarządem, użytkowaniem wieczystym/. Według poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale przedmiotem zwrotu może być tylko nieruchomość będąca we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Jeżeli zatem inny podmiot legitymuje się tytułem prawnym do władania nieruchomością, jej zwrot jest dopuszczalny tylko wówczas, gdy nastąpi wzruszenie tytułu prawnego władania gruntem przez ten inny podmiot w sposób prawem przewidziany.
Na początku tej części uwag mowa była o przesłankach zwrotu nieruchomości oraz o wymaganiach stawianych decyzji rozstrzygającej w tej sprawie. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji w pkt 4 orzeczono o ograniczeniu Stanisławowi L. i Stanisławie W. "prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na istniejący i przebiegający w pasie zwracanej nieruchomości kabel elektryczny. Zgodnie z art. 70 cyt. na wstępie ustawy zobowiązuję współwłaścicieli do udostępnienia przedmiotowego gruntu osobom i jednostkom zobowiązanym do wykonania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń w każdym przypadku, jeżeli okaże się to niezbędne". Ponadto w pkt 5 decyzji zobowiązano stroną skarżącą do umożliwienia wykonania przez współwłaścicieli wjazdu na zwróconą działkę od strony szosy P. -Ś. Koszty związane z wykonaniem wjazdu mają ponieść współwłaściciele. Ten fragment rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji zyskał pełną aprobatę organu odwoławczego.
Treść przepisów art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie daje podstaw do orzekania w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości o ograniczeniu prawa własności nieruchomości podlegającej zwrotowi ani do zawierania w tej decyzji jakichkolwiek warunków wpływających na skuteczność rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Właściwy organ ma obowiązek orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wychodząc z takiego założenia, Sąd uznaje za całkowicie chybione orzeczenie w decyzji organu pierwszej instancji o ograniczeniu prawa własności stron, na których rzecz nastąpił zwrot. Powołanie w tym wypadku ogólnie art. 70 ustawy jest nietrafne. Po pierwsze, art. 70 ustawy ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, składa się z trzech ustępów i dotyczy różnych sytuacji faktycznych, w jakich może znaleźć zastosowanie. Po drugie, sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie można łączyć z zupełnie inną sprawą, która może być załatwiona w odrębnym postępowaniu przez wydanie decyzji na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy.
Z przepisu art. 70 ust. 2 ustawy istotnie wynika obowiązek właściciela nieruchomości udostępniania terenu osobom i jednostkom zobowiązanym do wykonywania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 70 ust.
- Obowiązek ten jednak wynika z samej ustawy i nie zachodzi potrzeba jego stwierdzania w drodze decyzji administracyjnej. Tym bardziej nie ma podstaw ani powodu, by w tej sprawie orzekać w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kompetencja organu do orzekania w formie decyzji powinna wynikać z jednoznacznej regulacji materialnoprawnej. Trudno też znaleźć umocowanie prawne do orzekania w decyzji o zwrocie nieruchomości o zobowiązaniu dotychczasowego jej dysponenta do umożliwienia wykonania na tej nieruchomości oznaczonych prac.
W konkluzji należy stwierdzić, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie niecałkowicie wyjaśnionego stanu faktycznego, co oznacza naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Ponadto zakres rozstrzygnięcia tej decyzji nie pozostaje w związku z zakresem regulacji art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem prawa, organ odwoławczy dopuszcza się jego naruszenia w tym samym stopniu. Z tych przyczyn Sąd zgodnie z art. 206, 207 par. 1 oraz 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.