Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 kwietnia 1992 r. Burmistrz Gminy i Miasta w U. orzekł na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ o dokonaniu zmiany wpisu w Księdze Leśnej Wspólnoty Gruntowo-Serwitutowej wsi W.T. w pozycji 85, gdzie figuruje Aniela M. z udziałem w wysokości całe prawo, przez wpisanie w to miejsce Marii G., zamieszkałej w W.T. przy ul. G. nr 69. Główne tezy uzasadnienia były następujące: na podstawie decyzji z dnia 30 grudnia 1963 r. byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. - Referatu Leśnictwa uznano wspólnotę leśną we wsi W.T. Kolejną decyzją z dnia 26 marca 1973 r., wydaną przez ten sam organ, dokonano aktualizacji w ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową we wsi W.T. Z dość niejasnego wywodu uzasadnienia wynika dalej, iż określono /nie wiadomo, jaką decyzją/ wykaz osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie gruntowej wraz z ustaleniem wysokości udziałów. W pozycji 85 /prawdopodobnie Księgi Leśnej Wspólnoty Gruntowo-Serwitutowej/ wpisano nazwisko Anieli M./W./. Z dokumentów, jakimi dysponował Urząd Stanu Cywilnego, wynikało, że nazwiska Aniela M. i Aniela W. dotyczą jednej i tej samej osoby. Z dokumentów wynika, że całość gospodarstwa rolnego po Anieli W. /M./ przejęła Władysława B., zamieszkała w W.T. przy ul. G. nr 67, nie wnosząc zmian w Księdze Serwitutowej wsi W.T. i nie przenosząc udziału we wspólnocie na swoje nazwisko, mimo korzystania z tego udziału do czasu wydania decyzji. Aktem notarialnym z dnia 19 września 1977 r. Władysława B. zbyła gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 3,41 ha na rzecz małżeństwa Marii i Albina G., zamieszkałych w W.T. przy ul. G. nr 69, pozostawiając sobie działkę nr 337/1 o powierzchni 0,08 ha, która ma charakter placu budowlanego. Zarówno zbyte gospodarstwo rolne, jak i pozostawiona działka wchodziły w skład wspólnoty gruntowej. W sporządzonym akcie notarialnym jednak nie wykazano przeniesienia udziału we wspólnocie gruntowej. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w razie zbycia całości gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie udział ten przechodzi w całości na nabywcę. W razie zbycia części gruntu udział we wspólnocie zachowuje dotychczasowy właściciel, chyba że na podstawie umowy odstąpi swe uprawnienia nabywcy. Jeżeli jednak zbywca pozostawia sobie obszar użytków nie większy niż 0,1 ha, udział we wspólnocie przechodzi na nabywcę. Skoro Władysława B. pozostawiła dla siebie tylko 0,08 ha użytków rolnych, to jej udział we Wspólnocie Leśnej przeszedł na nabywcę gruntu.
Od powyższej decyzji Władysława B. wniosła odwołanie do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...), podając, że gdy sprzedawała gospodarstwo rolne małżeństwu Marii i Albinowi G., nie była świadoma przejęcia na nabywców prawa do faktycznie zachowanego udziału we wspólnocie, nikt też nie pouczył jej o tym.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) decyzją z dnia 7 maja 1992 r. /SSWT.KO-0034c/47/92 utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, podzielając argumentację dotychczasowego uzasadnienia.
Decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 1992 r. Władysława B. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca w uzasadnieniu szczegółowo opisała dzieje swego wejścia w prawo do udziału we Wspólnocie Leśnej, ponadto podtrzymała twierdzenie, iż przenosząc swoje prawo na małżeństwo Marii i Albina G., nie była świadoma wiążących się z tym konsekwencji prawnych, które legły u podstaw decyzji organów orzekających w obydwu instancjach.
Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, a brak uwidocznienia w akcie notarialnym przeniesienia udziału we Wspólnocie Leśnej nie ma istotnego znaczenia wobec brzmienia art. 27 i 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie ma też doniosłości prawnej nieformalne zastrzeżenie przez skarżącą prawa do korzystania z udziału we Wspólnocie, to znaczy w pozostawionej części gruntu o powierzchni 0,08 ha.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie będąc na podstawie art. 206 Kpa związany granicami skargi, Sąd uważa za celowe przede wszystkim rozważyć, czy orzekające w tej sprawie organy samorządowe, to jest Burmistrz Gminy i Miasta w U. oraz Kolegium Odwoławcze, miały materialnoprawne umocowanie /kompetencję/ do orzekania w formie decyzji w sprawie dokonania zmiany wpisu w księdze leśnej wspólnoty gruntowo-serwitutowej.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy dał wyraz stanowisku, że podstawę prawną takiej decyzji może stanowić art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ oraz art. 1 pkt 7 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, a także art. 104 Kpa. Brzmienie jednak art. 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie upoważnia do wniosku, że na tej podstawie organy administracji mogą orzekać w formie decyzji o dokonywaniu wpisów w księgach wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcę gospodarstwa. W razie zbycia zaś części gruntów udział we wspólnocie gruntowej zachowuje dotychczasowy właściciel, chyba że na podstawie umowy odstąpi swe uprawnienia nabywcy. Jeżeli jednak zbywca pozostawia sobie obszar użytków rolnych nie większy niż 0,1 ha, udział we wspólnocie gruntowej przechodzi na nabywcę /art. 28 ust. 2/. Tak więc w razie zbycia /sprzedaży, darowizny, zamiany/ przez członka wspólnoty całego gospodarstwa rolnego przechodzi na nabywcę z mocy prawa udział we wspólnocie gruntowej, przy czym zbywający nie może pozostawić sobie więcej niż 0,1 ha użytków rolnych. (...)
Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, o której mowa, stwarza dla organów administracji kompetencję do wydawania decyzji w oznaczonych sprawach, a ustawa z dnia 17 maja 1990 r., tak zwana kompetencyjna, na którą powołuje się organ pierwszej instancji, stanowi w art. 1 pkt 7 lit. "a"-"e" o decyzjach wydawanych na podstawie omawianej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w ramach zadań własnych należących do właściwości organów gminy. (...) Organy obydwu instancji przyjęły, iż przepis art. 1 pkt 7 lit. "b" ustawy kompetencyjnej, stanowiący o zatwierdzaniu planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki utworzonej na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz o wprowadzaniu w tych planach i regulaminach zmian i uzupełnień, stwarza również podstawę do orzekania w formie decyzji o zmianie wpisu w księdze wspólnoty. Taki wniosek jest oczywiście zbyt daleko idący.
W piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd o dopuszczalności orzekania w formie decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w sprawie ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową Ustawa przyznaje właściwym organom administracji /art. 8 ust. 1/ kompetencję do ustalenia w formie decyzji nieruchomości, które stanowią wspólnotę gruntową; przepis ten stosuje się odpowiednio do ustalenia nieruchomości stanowiących mienie gminne. Dopuszczalne jest również /art. 8 ust. 2/ wydanie decyzji w sprawie ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej /J. Arczyński: Obrót wspólnotami gruntowymi, "Nowe Prawo" nr 9/1965 oraz W. Dawidowicz: Prawo administracyjne, Warszawa 1987, str. 395/.
Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego daje wyraz stanowisku, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 par. 1 Kpa, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej /wyrok z dnia 17 grudnia 1985 r. III SA 988/85, OSPiKA 1987 z. 5-6 z glosą J. Borkowskiego oraz wyrok z dnia 23 lutego 1981 r. SA 109/81/.
Zdaniem Sądu, są podstawy do konkluzji, że przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ w związku z art. 1 pkt 7 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ nie stwarzają podstaw dla organów samorządowych do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawie dokonywania zmian wpisów w księgach wspólnot gruntowych. Zaskarżona decyzja zatem, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, były przeto podstawy do orzeczenia przez Sąd o stwierdzeniu ich nieważności zgodnie z art. 207 par. 1 i 3 Kpa.
Orzeczenie o kosztach postępowania wydano w myśl art. 208 Kpa.