Uzasadnienie
Uchwałą nr 23/IV/90 z dnia 28 czerwca 1990 r. Rada Miasta i Gminy w N., powołując się na art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, ustaliła z dniem 1 lipca 1990 r. opłatę lokalną od wartości sprzedaży alkoholu w wysokości 5 procent w lokalach gastronomicznych i 10 procent w punktach sprzedaży detalicznej. Wprowadzenie powyższej opłaty uzasadniła narastającym zagrożeniem spożycia alkoholu na terenie gminy, szczególnie wśród młodzieży, oraz brakiem środków w budżecie gminy na zaspokojenie ważnych potrzeb społecznych.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr Or.-6-N-0550/6/90 z dnia 11 lipca 1990 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym, Wojewoda S-ki stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając, że jest ona sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyraził pogląd, że art. 40 ust. 3 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia przez gminę opłaty lokalnej od sprzedaży alkoholu. Podstawę prawną do ustalania opłat lokalnych stanowią upoważnienia ustawowe, zawarte w ustawach szczególnych. Takich upoważnień dla gminy nie zawiera ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./ ani ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./. Uchwała jest ponadto sprzeczna z art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, ponieważ przepisy te przewidują rozstrzyganie o samoopodatkowaniu mieszkańców na cele publiczne wyłącznie w drodze referendum lokalnego.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem nadzorczym, Zarząd Gminy i Miasta w N. uchwałą nr 1/90 z dnia 16 lipca 1990 r. postanowił zaskarżyć je do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 98 ust. 1 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym. Domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarżący zarzuca mu niezgodność z prawem, ponieważ brak przepisów szczególnych, zawierających upoważnienie organów gminy do ustalania opłat lokalnych, nie świadczy o bezprawności uchwały, stosownie do generalnej zasady, że dozwolone jest wszystko to, co nie zostało zakazane. Legitymacja gminy wynika z ogólnego przepisu art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, który koresponduje z art. 43 ust. 1 i 3 i art. 44 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie Konstytucji z dnia 8 marca 1990 r. /Dz.U. nr 16 poz. 94/.
Żaden z przepisów powołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wyłącza uprawnień gminy do ustalania opłat lokalnych. Opłacie takiej nie sprzeciwia się także art. 9 ustawy o cenach, albowiem opłata przeznaczona na potrzeby gminy nie trafia do sprzedawcy i nie jest elementem ceny. Merytoryczna podstawa świadczenia została w uchwale przekonująco uzasadniona, a podstawą prawną - oprócz powołanego w uchwale art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym - są przepisy art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 51 tej ustawy.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda S-ki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Podniósł ponadto, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych, jednak w granicach określonych w odrębnych ustawach. Żaden z dotychczas obowiązujących przepisów rangi ustawowej nie zawiera upoważnienia rady gminy do ustanowienia opłaty lokalnej od sprzedaży alkoholu. Nie jest takim przepisem w szczególności powołany w uchwale art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczący wydawania przepisów porządkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ określa w art. 6 ust. 1 generalną kompetencję samorządu terytorialnego, stanowiąc, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Powyższe sformułowanie nie precyzuje szczegółowo i konkretnie uprawnień decyzyjnych gminy w poszczególnych dziedzinach administracji publicznej. Aby rozstrzygnąć, o czym gmina może samodzielnie decydować, należy sięgnąć do materialnego prawa administracyjnego, czyli ustaw regulujących stosunki prawne w określonych dziedzinach.
Przedmiotem uchwały rady gminy, zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym, była opłata lokalna. W orzecznictwie sądu administracyjnego i doktrynie opłaty lokalne traktowane były od dawna jako świadczenia publicznoprawne, do których - wobec braku innych uregulowań szczegółowych - należy stosować reguły i zasady zawarte w ustawie z dnia 19 grudnia 1980 r., o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm./. W obecnie obowiązującym stanie prawnym rozciągnięcie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na opłaty lokalne wynika wprost z par. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych /Dz.U. nr 6 poz. 40/. Stosownie do art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy o zobowiązaniach podatkowych obowiązek podatkowy określają ustawy. Wynikające zatem z tego przepisu zastrzeżenie stanowienia o podatku dla organu ustawodawczego wyłącza w tym zakresie kompetencje organu samorządowego.
Z powyższą zasadą powstawania obowiązku podatkowego koresponduje przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, przekazujący do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Wyjątek od zasady uchwalania podatków wyłącznie przez organ ustawodawczy ustanowiony został w art. 12 ust. 1 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym, który przewiduje możliwość rozstrzygnięcia o samoopodatkowaniu mieszkańców na cele publiczne w drodze referendum lokalnego. Uchwały w tym przedmiocie zatem nie mogłaby podejmować rada gminy, a poza tym taka uchwała mogłaby dotyczyć wyłącznie mieszkańców gminy, a nie innych osób.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, legalności uchwały nie uzasadniają przepisy art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 51 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym. Uprawnienie organów gminy do wykonywania budżetu i samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej nie oznacza prawa uchwalania podatków i opłat innych niż przewidziane w odrębnych ustawach. Dochodami gminy, zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, mogą być tylko podatki i opłaty określone w odrębnych ustawach.
Uchwała wprowadzająca opłatę lokalną od sprzedaży alkoholu nie może być uznana za przepis porządkowy uchwalony w trybie art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy. Wprawdzie nie da się wyłączyć wpływu takiej uchwały na sferę porządku i bezpieczeństwa publicznego, jednakże jej bezpośrednie oddziaływanie dotyczy wyłącznie obowiązku podatkowego, a wobec tego powołany przepis nie może być podstawą jej podjęcia.
Mając na względzie przytoczone motywy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.