Uzasadnienie
Na wniosek Marianny C. z dnia 7 listopada 1988 r. decyzją z dnia 3 maja 1989 r. nr GKM-8174/11/89 Kierownik Wydziału Planowania, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta i Gminy w J. cofnął przydział jednego pokoju o powierzchni około 16 m2 Henryce K., zamieszkałej w J. przy ul. A.C. nr 6, usytuowanego na pierwszym piętrze /poddaszu/ budynku, i odmówił przyznania tego pokoju w ramach rozgęszczenia na rzecz Marianny C., zamieszkałej w J. przy ul. A.C. nr 6 m 3. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że Henryka K. zajmuje lokal, który składa się z jednego pokoju, kuchni i łazienki, o ogólnej powierzchni użytkowej 44,19 m2, w tym mieszkalnej 23,29 m2, który położony jest na parterze budynku. Oprócz tego lokalu Henryka K. zajmuje jeden pokój o powierzchni około 16 m2 na pierwszym piętrze /poddaszu/, który został jej przydzielony pod koniec lat sześćdziesiątych ze względu na liczną rodzinę /7 osób/.
Obecnie pokoje te zajmują samotnie Henryka K. na parterze i Małgorzata P. na poddaszu. Wobec tego, że pokoje te nie stanowią jednego mieszkania, oraz ze względu na to, że dla dwóch osób wystarczająca jest powierzchnia jednego pokoju na parterze, postanowiono Henryce K. cofnąć przydział lokalu na poddaszu. O lokal ten wystąpiła Marianna C. Najemcą lokalu nr 3 przy ul. A.C. nr 6 jest mąż wnioskodawczyni. Lokal ten składa się z dwóch pokoi, kuchni i przedpokoju, o ogólnej powierzchni użytkowej 41,46 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 27,06 m2, przy stanie trzech osób. Pokój na poddaszu jest lokalem odrębnym, ma inne wejście i jest wyposażony w urządzenia wodnokanalizacyjne i gazowe. Dlatego na podstawie art. 39 ust. 3 prawa lokalowego nie może być przydzielony.
Od decyzji tej wniosła odwołanie Marianna C., która twierdzi, że sporny pokój jest wolny. Jeden pokój zajmuje w obecnym mieszkaniu z synem, który jest inwalidą pierwszej grupy /osoba ociemniała/ i przysługuje mu pomieszczenie oddzielne.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją ostateczną z dnia 30 czerwca 1989 r. nr GKM-8174/65/89 punkt pierwszy decyzji organu I instancji utrzymał w mocy, a punkt drugi tej decyzji uchylił i przydzielił pomieszczenie usytuowane na poddaszu budynku nr 6 przy ul. A.C. w J. Mariannie i Zygmuntowi małżonkom C. jako przynależne do ich lokalu nr 3. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że Mariannie C. przysługuje dodatkowa norma mieszkalna ze względu na stan zdrowia, co potwierdziła opinia lekarska. Sporne pomieszczenie nie łączy się bezpośrednio z lokalem rodziny C. i nie może być przedmiotem odrębnego przydziału; jest to jednak pomieszczenie niemieszkalne ze względu na wysokość poniżej 2,20 m i dlatego postanowiono je przydzielić jako pomieszczenie przynależne na podstawie art. 36 ust. 6 prawa lokalowego.
Nie godząc się z decyzją organu odwoławczego, Henryka K. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o uchylenie tej decyzji, gdyż jest ona wewnętrznie sprzeczna. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy najpierw twierdzi, że przydziela sporny pokój ze względu na to, iż Mariannie C. przysługuje dodatkowa powierzchnia mieszkalna, a jednocześnie twierdzi, że izba ta jest niemieszkalna.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej odrzucenie, ponieważ Henryka K. nie złożyła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a więc nie wyczerpała toku instancji w postępowaniu administracyjnym /art. 198 Kpa/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że akta administracyjne sprawy są niekompletne. W aktach tych nie ma decyzji administracyjnych o przydziałach lokali mieszkalnych zajmowanych przez zainteresowane strony, brak jest decyzji administracyjnej o przyznaniu Mariannie C. uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej /par. 12 ust. 4 i par. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego - Dz.U. nr 36 poz. 203 ze zm./ oraz brak jest prawidłowego protokołu z oględzin lokali, a przede wszystkim spornego pomieszczenia, który by odpowiadał przepisom art. 67, 68 i art. 79 Kpa. Te braki, jak i inne uchybienia proceduralne, nie pozwalały na wydanie decyzji ostatecznej, a w szczególności decyzji merytorycznej, rozstrzygającej o uprawnieniach stron.
Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z jej uzasadnieniem. Organ pierwszej instancji cofnął Henryce K. przydział pokoju, organ odwoławczy natomiast nazywa ten pokój w swej decyzji "pomieszczeniem przynależnym" bez bliższego określenia, a więc czy jest to piwnica, czy strych, czy też jakaś komórka, i przydziela to pomieszczenie Mariannie C. jako izbę ze względu na stan zdrowia i zajmowanie lokalu poniżej obowiązujących norm zaludnienia. Stwierdzenia te świadczą o istotnym naruszeniu art. 36 ust. 6 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./.
Organ odwoławczy naruszył również w istotny sposób art. 63 ust. 2 prawa lokalowego. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ odwołania w sprawach cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego lub cofnięcia przydziału jego części, jak i przekwaterowania najemcy organy odwoławcze rozpatrują na rozprawie administracyjnej, zgodnie z przepisami art. 89-96 Kpa i przy zachowaniu praw procesowych stron. Skoro w rozpoznawanej sprawie chodzi o cofnięcie przydziału pokoju, to rozpatrzenie odwołania powinno się odbyć na rozprawie administracyjnej z udziałem stron o sprzecznych interesach.
Błędne było również wskazanie w decyzji organu odwoławczego jako podstawy prawnej art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 36 ust. 2 prawa lokalowego, skoro organ ten cofnął przydział jednego pokoju Henryce K. i przydzielił ten pokój jako pomieszczenie przynależne Mariannie C. Przepis art. 36 ust. 6 prawa lokalowego stanowi, że terenowy organ administracji państwowej, na wniosek wynajmującego lub najemcy, może w uzasadnionych wypadkach dokonać zmian w uprawnieniach najemców do pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego lub użytkowego. W aktach sprawy brak jest takiego wniosku wynajmującego lub najemcy, a organ administracji państwowej nie mógł działać z urzędu. Z treści zaś wszystkich pism Marianny C. wynika, że chodzi jej "o poszerzenie powierzchni mieszkalnej", o przydział części lokalu mieszkalnego zajmowanego przez Henrykę K., a więc brak jest wniosku o przydział pomieszczenia przynależnego.
Ponadto postępowanie zostało wszczęte w sprawie cofnięcia przydziału części lokalu mieszkalnego i ewentualnie przydziału tej części lokalu, a nie w sprawie zmiany w uprawnieniach najemców do pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego, przy czym przedmiotem postępowania jest pokój, który nigdy nie był pomieszczeniem przynależnym.
Odpowiedź na skargę nie odpowiada warunkom podanym w art. 200 par. 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji państwowej jest obowiązany wnieść do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę nie może się ograniczać jedynie do przesłania akt sprawy z relacją o stanie sprawy ani też nie może się ograniczać tylko do postawienia formalnego wniosku o odrzucenie skargi bez należytego uzasadnienia. Odpowiedź na skargę musi zawierać ustosunkowanie się do wszystkich wniosków i zarzutów skargi oraz wniosek stosowny do tych okoliczności, a nie tylko stwierdzenie, że Henryka K. nie złożyła odwołania, a zatem nie wyczerpała toku instancji w postępowaniu administracyjnym, i wobec tego skarga podlega odrzuceniu.
Organ odwoławczy nie może działać z urzędu; dopiero wniesienie odwołania powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego /art. 127 w związku z art. 138 Kpa/. Wyczerpanie toku instancji w postępowaniu administracyjnym polega na wyczerpaniu trybu odwoławczego. W niniejszej sprawie występują strony o sprzecznych interesach i postępowanie zostało wszczęte na wniosek Marianny C. o cofnięcie przydziału Henryce K. Lokal ten jednak nie został przydzielony Mariannie C. i dlatego złożyła ona odwołanie z wyraźnym zaznaczeniem, że chodzi jej o zbadanie sprawy spornego lokalu. Odwołanie złożył również jej mąż, Zygmunt C., który zażądał przydziału spornego pokoju, ponieważ jego żona musi mieć oddzielny pokój. Po rozpatrzeniu odwołań została wydana decyzja ostateczna, którą zaskarżyła Henryka K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 198 Kpa skargę na decyzję organu administracji państwowej można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, jednakże z treści tego przepisu wynika, że chodzi w nim o wyczerpanie toku instancji bez względu na to, która strona złożyła odwołanie. Przepis art. 198 Kpa nie uzależnia wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym od złożenia odwołania przez każdą stronę. Gdy zatem w omawianej sytuacji Marianna C. wystąpiła o cofnięcie Henryce K. przydziału części lokalu mieszkalnego i przydziału takiego nie otrzymała, w związku z czym odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, a Henryka K. złożyła tylko skargę, obie te osoby są stronami w rozumieniu art. 197 pkt 1 Kpa, gdyż mają one interes prawny /art. 28 Kpa/. W tych warunkach należy stwierdzić, że z punktu widzenia ochrony praw strony - a ochrona ta jest zasadniczym celem w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym - jeżeli jedna ze stron w tej samej sprawie złoży odwołanie i uzyska decyzję ostateczną, oznacza to, że w rozumieniu art. 198 Kpa wyczerpany został tok instancji w postępowaniu administracyjnym wobec pozostałych stron, bez względu na to, która z nich złożyła odwołanie. Wobec powyższego twierdzenie organu odwoławczego o niewyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym jest błędne i bezpodstawne.
Biorąc pod uwagę, że stwierdzone naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 208 Kpa.