Uzasadnienie
Decyzją ostateczną nr UAN-N-517/83830-4/2638/89 z dnia 11 kwietnia 1989 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P., po rozpatrzeniu odwołania Aleksandry Sz., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w P. z dnia 20 grudnia 1988 r. nr UAN-III- 8381/S/215/88 w sprawie udzielenia pozwolenia na kontynuację prac budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce Pawła S., położonej w P. przy ul. Nr 15. Jako podstawę prawną wskazał art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że Paweł S. rozpoczął realizację obiektu budowlanego na granicy nieruchomości bez pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 29 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma podstaw do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce tego obiektu, ponieważ znajduje się on na terenie, który wyłącza zastosowanie art. 37 prawa budowlanego, gdyż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza uzupełnienie zabudowy. Zdaniem organu, ustawodawca nie zamierzał na podstawie art. 37 prawa budowlanego likwidować wszystkich obiektów wznoszonych samowolnie.
Nie godząc się z decyzją organu odwoławczego, Aleksandra Sz. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że organy administracji nie wyłączyły pracowników od rozpatrywania tej sprawy w myśl art. 24 par. 3 Kpa. Jej zdaniem, skarga ma podstawy w art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa, a uzasadnieniem wniosku o wyłączenie pracowników od rozpatrywania tej sprawy ma być fakt fałszowania dokumentacji urzędowej przez Czesława G., który wydał decyzję z dnia 29 stycznia 1988 na korzyść Pawła S. bez jego wniosku albo też na wniosek z dnia 5 lutego 1988 r., a więc wniosek złożony w tydzień po wydaniu decyzji. Ponadto organy administracji państwowej naruszyły art. 6, art. 7, art. 9 i art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa oraz art. 12, art. 10, art. 11 i art. 24 par. 3 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nietrafne. Nie zachodzą bowiem przesłanki uzasadniające wyłączenie pracownika oraz wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi /art. 206 Kpa/ zważył, co następuje:
Kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje dużą wagę do bezstronności w załatwianiu spraw przez organy administracji państwowej. Chodzi zatem o uwolnienie tych organów oraz ich pracowników od podejrzeń o stronniczość /art. 25 Kpa - wyłączenie organu oraz art. 24 Kpa - wyłączenie pracownika/. Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnieniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/ i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej /art. 8 Kpa/. Wyrazem przywiązywania do tej kwestii tak dużej wagi jest przepis art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa, uznający wydanie decyzji przez organ lub pracownika, który podlega wyłączeniu, za istotną podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie Aleksandra Sz. wniosła o wyłączenie na podstawie art. 24 par. 3 Kpa konkretnych pracowników organów z przyczyn podanych między innymi w piśmie z dnia 17 października 1988 r. i w odwołaniu z dnia 12 stycznia 1989 r. Pomimo to ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy w tej sprawie nie zajęły żadnego stanowiska, co było istotnym naruszeniem przepisów postępowania.
Przepis art. 24 par. 3 Kpa stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności nie wymienione w art. 24 par. 1 Kpa, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Żądanie strony powinno być uwzględnione, gdy zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Stanowisko organu odwoławczego, wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie udowodniła, aby w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające wyłączenie pracowników, jest błędne. Skarżąca nie ma obowiązku udowodnienia istnienia okoliczności z art. 24 par. 3 Kpa. Wystarczy ich uprawdopodobnienie.
Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 par. 3 Kpa powinno nastąpić w formie postanowienia. Brak takiego postanowienia, a w szczególności odmowa wyłączenia pracownika może stanowić o wadliwości postępowania, wadliwość postępowania zaś powoduje istotną wadliwość decyzji wydanej w takim postępowaniu.
Na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie /art. 141 par. 1 Kpa/, jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie /art. 142 Kpa/.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie zajął żadnego stanowiska, wobec czego Aleksandra Sz. podniosła w odwołaniu konkretne zarzuty dotyczące fałszerstwa dokumentów oraz okoliczności świadczących, jej zdaniem, o stronniczości pracowników. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, a zatem jest ona dotknięta wadą, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie.
Organy administracji państwowej obu instancji dopuściły się naruszenia licznych przepisów prawa materialnego i procesowego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w rozpoznawanej sprawie następujące wady postępowania i zaskarżonych decyzji:
1/ naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 61 par. 4 Kpa przez zaniechanie powiadomienia stron o sprzecznych interesach o wszczęciu postępowania administracyjnego;
2/ naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 104 Kpa i art. 36 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ przez pozostawienie żądania Aleksandry Sz. z dnia 28 września 1987 r. i z dnia 9 listopada 1987 r. bez załatwienia. Skarżąca występowała do organu pierwszej instancji z wyraźnym wnioskiem /z żądaniem/ o wstrzymanie robót budowlanych przy wznoszonej bez pozwolenia na budowę chlewni przy granicy jej działki. Organ pierwszej instancji nie podjął czynności procesowych mających na celu właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie wydał stosownej decyzji, co jest oczywistym naruszeniem prawa;
3/ organy obu instancji naruszyły art. 29 prawa budowlanego, ponieważ nie może on stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji "o kontynuowaniu prac budowlanych samowolnie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego", i to bez określenia jego przeznaczenia. Podstawę prawną do wydania decyzji o wznowieniu robót może stanowić jedynie art. 36 ust. 2 prawa budowlanego, jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki w nim określone. Zaskarżone decyzje nie ustalają tych warunków, a zatem nie odpowiadają przepisom art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Ponadto powołanie w zaskarżonej decyzji przepisów art. 39, art. 40 i art. 42 prawa budowlanego jest bezpodstawne. Przepisy te dotyczą innych stanów faktycznych, przede wszystkim zaś obiektów budowlanych już wybudowanych samowolnie /art. 39 i 40/ i oddawania do użytku obiektów budowlanych /art. 41-42/, a nie decyzji o kontynuowaniu robót /decyzji zezwalającej na wznowienie robót/;
4/ organ odwoławczy, dysponujący informacjami zawartymi w odwołaniu z dnia 12 stycznia 1989 r., nie podjął żadnych czynności dowodowo-wyjaśniających /art. 136 Kpa/. Dopuścił się tym samym naruszenia art. 7 i art. 10 par. 1, art. 11 i art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 136 Kpa oraz art. 37 prawa budowlanego i par. 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./, a więc uniemożliwił wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów odwołania Aleksandry Sz., ponieważ nie ustosunkował się do żądania wyłączenia pracowników, do kontynuowania budowy na granicy działek, do przeznaczenia budynku i innych. Organ odwoławczy nie rozpatrzył samowoli budowlanej Pawła S. w świetle art. 37 prawa budowlanego, w szczególności z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów sąsiada. W aktach sprawy brak jest stwierdzenia co do ustaleń obowiązujących planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego i brak jest odpowiednich wypisów z planu. Samo stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie ma zastosowania art. 37 prawa budowlanego, niczego nie wyjaśnia.
Powyższe istotne okoliczności, podniesione w odwołaniu i nie uwzględnione przez organ, świadczą, że zaskarżona decyzja jest dowolna i sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia.
Według art. 37 ust. 1 prawa budowlanego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Z treści tych przepisów wynika, że wystąpienie wskazanych w nich skutków samowoli budowlanej stwarza obowiązek zastosowania środków przewidzianych w tych przepisach. Dlatego obowiązkiem każdego organu nadzoru urbanistyczno-budowlanego jest wnikliwe i wszechstronne zbadanie w każdej sprawie dotyczącej samowoli, czy nie występują okoliczności wskazane w tym artykule. Chodzi zatem o zbadanie przede wszystkim planów miejscowych, których wypisy powinny się znajdować w aktach sprawy, albowiem skutki samowoli budowlanej, uzasadniające zastosowanie środków przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, ocenia się na podstawie ustaleń planu miejscowego. Natomiast skutki samowoli budowlanej określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zachodzą, gdy powstaje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niebezpieczeństwa tego rodzaju mogą wynikać zarówno z przepisów budowlanych, jak i z innych przepisów /na przykład dotyczących ochrony środowiska/. Ustalenie występowania takich przesłanek albo ich wyłączenie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego, szczególnie wnikliwego w sprawie, w której występują strony o sprzecznych interesach. Dopiero uzasadnione ustalenie, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 prawa budowlanego, może stwarzać podstawę dla prowadzenia postępowania w kierunku zastosowania art. 36 prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięć oraz z naruszeniem prawa materialnego, i dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku. Na koszty postępowania składa się zwrot wpisu od skargi i kosztów adwokackich.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść postanowienie co do wyłączenia czy też odmowy wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu. Po wydaniu postanowienia, przy ponownym merytorycznym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji wyjaśni, dlaczego nie zastosował art. 36 prawa budowlanego, skoro strona złożyła wyraźne żądanie wstrzymania robót budowlanych. Ponadto - zbierze wszystkie dokumenty dotyczące planowanego wykorzystania terenu i innych okoliczności wskazanych w art. 37 prawa budowlanego. Organ powinien także przeprowadzić wizję lokalną zgodnie z art. 79 Kpa i przesłuchać strony zgodnie z art. 86 Kpa, a w razie potrzeby przeprowadzić rozprawę administracyjną /art. 89-96 Kpa/. Tak więc rzeczą organu pierwszej instancji będzie należyte i wszechstronne przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Termin załatwienia sprawy reguluje art. 213 Kpa.
Ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego wiąże organy administracji państwowej /art. 209 Kpa/.