Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 grudnia 1992 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w D. z dnia 5 września 1992 r.
Decyzją z dnia 5 września 1992 r. organ I instancji ustalił Bożenie K. opłatę targową w związku z prowadzeniem handlu na stoisku. Kolegium Odwoławcze ustaliło, że Rada Gminy w D. uchwałą z dnia 11 lutego 1992 r. nr I/I/92 ustaliła stawki opłaty targowej. Wójt Gminy w D. ustalił opłatę targową w kwocie 250.000 złotych. Organ II instancji uznał, że stoisko prowadzone przez Bożenę K. jest targowiskiem w rozumieniu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Targowiskiem bowiem są wszelkie miejsca i budowle /hale targowe, bazary/ przeznaczone do sprzedaży ze stoisk, wozów, koszów itp. Targowiskiem jest, według Kolegium, sam teren przeznaczony na działalność targową, jak i obiekty budowlane /hale targowe/ wybudowane lub dostosowane do takiej działalności. Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje, gdy dotyczy wszelkich miejsc i budowli, w których handlujący nie płaci podatku od nieruchomości. Ponadto na targowiskach w halach targowych i bazarach występuje samodzielność sprzedaży i zarządcy obiektu /właściciela/. Kolegium Odwoławcze uznało, że wszystkie te elementy występują w przypadku skarżącej. Prowadzi ona bowiem handel w hali, w której właściciel udostępnia stoiska do handlu niezależnym kupcom. Bez znaczenia jest, czyją własność stanowi nieruchomość zajęta na targowisko /plac, hala targowa/. Według art. 16 cytowanej ustawy od opłaty targowej zwolnione są osoby, które prowadząc sprzedaż na targowisku, są jednocześnie podatnikami podatku od nieruchomości położonych na targowisku.
W skardze na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa S. Bożena K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz dekretu o targach i targowiskach w stosunku do osób dokonujących sprzedaży w obiekcie handlowym w L., a także przez przyjęcie, że obiekty handlowe w L. są halami targowymi. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Twierdzi, że prowadzi działalność gospodarczą w obiektach handlowych położonych w L. wynajmując od ich właścicieli określoną powierzchnię użytkową. Skarżąca zarzuca, iż Kolegium Odwoławcze nie ustaliło, że ją i inne osoby prowadzące działalność handlową w L. łączy umowa najmu zawarta z właścicielem obiektu budowlanego, który według skarżącej pełni rolę domu towarowego. Za tym, że nie jest to targowisko, przemawia według skarżącej to, iż działalność handlową w tym obiekcie mogą prowadzić wyłącznie osoby, z którymi właściciel zawarł umowy najmu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy skarżąca jest zobowiązana do uiszczenia opłaty targowej. Definicję targowiska na potrzeby wymierzenia opłaty targowej zawiera art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./.
Definicja ta w założeniu oparta jest na określeniu targowiska według art. 1 dekretu o targach i targowiskach z dnia 2 sierpnia 1951 r. /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./, jednak pojęcie to w sposób istotny poszerza. Według ustawy targowiskami są wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych. O ile jednak dekret uznaje za targowiska miejsca przeznaczone do handlu, których lokalizacja została ustalona przez gminę /art. 5/, jeżeli urządzone i prowadzone są w sposób określony w dekrecie /art. 3/, o tyle art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zalicza do targowisk wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel.
"Prowadzenie targowisk nie należy do zakresu działalności gospodarczej, której prowadzenie dozwolone jest każdemu na warunkach art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Z mocy art. 4 ust. 2 dekretu o targach i targowiskach znowelizowanego ustawą kompetencyjną z dnia 17 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ wprowadzony został obowiązek koncesjonowania działalności prowadzenia targowisk" /wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1992 r. SA/Wr 1096/92/.
Zgodnie z definicją targowiska do celów opłaty targowej, zawartą w art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, targowiskami są zarówno targowiska, których lokalizację ustaliła gmina, jak i każde inne miejsce, mimo że formalnie nie określone przez gminę jako targowisko.
Decydujące znaczenie dla uznania danego miejsca za targowisko ma według autorów komentarza do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych fakt dokonywania sprzedaży w miejscach i budowlach /halach targowych, bazarach/ przeznaczonych do handlu ze stoisk, z ręki, wozów, koszów itp. /J. Dziuba, W. Sech, A. Konopka: Podatki i opłaty lokalne, Poznań 1992/.
Nie jest to jednak warunek wystarczający do uznania, że sprzedaż jest prowadzona na targowisku. Artykuł 15 ust. 1 ustawy bowiem stanowi, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, a także osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które dokonują sprzedaży na targowiskach. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że każda osoba fizyczna bez względu na to, czy prowadzi działalność gospodarczą, np. w zakresie handlu albo w innym zakresie, czy też nie ma żadnych prawem określonych uprawnień do prowadzenia działalności, lecz dokonuje sprzedaży na targowisku, jest zobowiązana do uiszczenia tej opłaty.
Oznacza to, że sprzedający muszą mieć swobodny dostęp do miejsc sprzedaży. Dostęp ten nie może być ograniczony zawartymi z właścicielem budowli /hali targowej, bazaru/ i miejsca umowami cywilnoprawnymi /najmu, dzierżawy/. Prowadzenie sprzedaży na targowisku, którego definicję zawiera art. 15 ust. 2 ustawy, oznacza sprzedaż przez każdego, kto ma do zaoferowania klientowi wystawiony przez siebie towar.
Brak powszechnego dostępu do miejsca i budowli przeznaczonych do handlu z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp. każdej osoby fizycznej, osoby prawnej oraz jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, bez względu na to, czy prowadzi ona działalność gospodarczą, czy też nie ma żadnych prawem określonych uprawnień, powoduje, że te miejsca i budowle nie spełniają funkcji targowiska w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/. Swobodę dostępu do targowiska mogą jedynie ograniczać: jego pojemność, godziny otwarcia i inne postanowienia zawarte w regulaminie targowiska.
Powszechność dostępu sprzedawców do miejsc sprzedaży ma zasadnicze znaczenie dla zakwalifikowania danego miejsca jako targowiska i w konsekwencji do pobierania opłaty targowej.
Za przyjęciem kryterium powszechnej dostępności do miejsc sprzedaży przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej i za uznaniem, że powszechna dostępność do miejsca sprzedaży decyduje o zaliczeniu tego miejsca do targowiska, przemawia również wykładnia funkcjonalna art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy. Wymienione w tym artykule formy handlu /z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp./ wskazują na to, że handel jest prowadzony w miejscu powszechnie dostępnym. Każdy z handlujących może sprzedawać z ręki, kosza, stoiska, wozu itp.
Po zakończeniu działalności handlowej w danym dniu handlujący opuszcza targowisko, zabiera kosze, wozy i opróżnia stoiska. W tym kontekście nie jest stoiskiem w rozumieniu cytowanej ustawy miejsce sprzedaży w domu towarowym, dysponujące stałym zapleczem magazynowym, trwałymi urządzeniami technicznymi /np. lady chłodnicze/ itp.
Skoro sprzedawać na targowisku może każdy, to należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie zawierają wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy ustaleń, przez co naruszają art. 7 i art. 77 Kpa. Decyzje te nie zawierają w szczególności ustaleń, czy w obiekcie, w którym prowadzi działalność handlową skarżąca, może prowadzić taką działalność każda inna osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. W związku z twierdzeniami skarżącej należy ustalić, czy na wszystkie miejsca sprzedaży w obiekcie, w którym prowadzi działalność handlową skarżąca, zostały zawarte umowy najmu, ewentualnie inne umowy cywilnoprawne.
Jeżeli w wyniku tych ustaleń okaże się, że w obiekcie, w którym prowadzi działalność handlową skarżąca, inne osoby nie mogą prowadzić sprzedaży ze względu na treść umów cywilnoprawnych zawartych między właścicielem obiektu a sprzedającymi, to wówczas nie można tego obiektu uznawać za targowisko i pobierać opłaty targowej. Jeżeli bowiem właściciel wynajął cały obiekt sprzedawcom, to brak jest przesłanki swobodnego dostępu sprzedawców do miejsca sprzedaży.
Gdyby natomiast ustalono, że umowy cywilnoprawne zawarte przez właściciela obiektu, w którym sprzedaje swoje towary skarżąca, nie uniemożliwiały swobodnego dostępu do miejsc przeznaczonych w tym obiekcie do handlu z ręki, koszów, stoisk, to wówczas budowlę tę należałoby zakwalifikować jako targowisko i od sprzedających pobierać stosowną opłatę targową.
Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa podlega uchyleniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.