Uzasadnienie
Decyzją z 7 lutego 1994 r. nr URGP-30/93/7355/II/7/94 Kierownik Urzędu Rejonowego w P. odmówił Zdzisławie N. uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 Kpa decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr URGP-10/91/7355/II/1/92 z 16 stycznia 1992 r., nakazującej Zdzisławie N. rozebranie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego, położonego w P. przy ul. L. nr 12.
Zdzisława N. wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia.
Decyzją z 14 kwietnia 1994 r. nr GP-7352/5/94 Wojewoda w P., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach tej decyzji wyjaśniono, że decyzją ostateczną z 16 stycznia 1992 r. Zdzisława N. została zobowiązana do rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego. Pismem z 25 października 1993 r. Zdzisława N. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą stosowania art. 154 Kpa jest warunek nienabycia prawa przez stronę. Nałożony na Zdzisławę N. obowiązek nie stanowił nabycia przez nią prawa. W teorii prawa pojęcia "nabycia prawa, uprawnienia, zezwolenia" pojmowane są jako biegunowe przeciwieństwo obowiązku i obejmują sfery zachowań nienakazowych i niezakazowych, sfery, w których adresat może dokonywać wyborów. Takie stany rzeczy są stanami korzystnymi dla podmiotu uprawnionego z punktu widzenia wartości akceptowanych przez ten podmiot lub przypisywanych podmiotowi uprawnionemu przez prawodawcę.
Pojęcie obowiązku używane jest w języku prawniczym względnie jednoznacznie jako pochodna w stosunku do powinności i zrelatywizowane wobec norm nakazujących i zakazujących. Występuje też pogląd, że także decyzja nakładająca pewien obowiązek jest decyzją, w której adresat nabywa prawa. W sprawie niniejszej jednak trudno uznać, że obowiązek Zdzisławy N. dokonania rozbiórki stanowi przysporzenie na rzecz strony w sferze prawnej.
Artykuł 154 par. 1 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona. W tej sprawie małżonkowie A. będący stroną w sprawie nabyli prawo do wyniku /rezultatu/ zachowań określonych w decyzji ostatecznej o rozbiórce.
Zdzisława N. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji organów obu instytucji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 154 Kpa przez uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawie, a ponadto art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa, albowiem organy obu instancji w ogóle nie rozważyły takich spraw, jak interes społeczny i słuszny interes skarżącej.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ponieważ organy obu instancji nie wypowiedziały się w kwestii zarzutów merytorycznych skarżącej, dotyczących naruszenia decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego interesu strony i interesu społecznego, treść orzeczenia Sądu zależna była od rozstrzygnięcia zagadnienia, czy na mocy decyzji ostatecznej nakazującej całkowitą rozbiórkę obiektu którakolwiek ze stron nabywa prawo i - co za tym idzie - czy możliwe jest uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 par. 1 Kpa.
Jeszcze od okresu międzywojennego istotne wątpliwości nasuwało zagadnienie wykładni "nabycia prawa", a więc treści decyzji "uprawniającej". W orzecznictwie Najwyższego Trybunału Administracyjnego wyjaśniono, że decyzja nakładająca pewien obowiązek lub nawet tylko stwierdzająca, że na danej osobie nie ciąży obowiązek, jest decyzją, na mocy której adresat nabywa prawo, a mianowicie prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji, bądź prawo do niewykonywania jakiegoś oznaczonego obowiązku. Pogląd ten został podtrzymany pod rządami Kpa między innymi przez współtwórców i komentatorów kodeksu E. Iserzona i J. Starościaka /vide Zbigniew Janowicz:
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, str. 338/.
W świetle tego utrwalonego poglądu trafnie organy obu instancji przyjęły, że adresat decyzji w przedmiocie nakazania całkowitego rozebrania obiektu /to jest skarżąca/ nie nabył na podstawie decyzji jakiegokolwiek uprawnienia, skoro nie można było przyjąć, by w jakikolwiek sposób ograniczono decyzją możliwy hipotetycznie do nałożenia obowiązek.
Dalsze jednak wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji budzą poważne zastrzeżenia. Aczkolwiek nie można odmówić im głębi i znacznej dozy abstrakcyjnego wnioskowania prawniczego, zaprowadziły one za daleko, a mianowicie do stwierdzenia, iż małżonkowie A. będący stroną w sprawie nabyli prawo do wyniku /rezultatu/ zachowań Zdzisławy N., określonych w "decyzji ostatecznej o rozbiórce".
Słusznie wywiedziono, że "obowiązek" jest pojęciem biegunowo przeciwstawnym uprawnieniu. Istotnie, "uprawnienie" obejmuje sferę, w której adresat może dokonywać wyborów, a więc skorzystać z określonego uprawnienia, którego jest adresatem. Przeważnie zresztą obowiązek jednego podmiotu łączy się z uprawnieniami innego, w szczególności w postaci możności żądania wykonania określonego obowiązku.
Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 154 par. 1 Kpa przewiduje możliwość stosowania przewidzianego nim trybu wzruszenia decyzji ostatecznych jedynie do takich decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Oznacza to, że źródłem prawa /uprawnienia/, o jakim mowa w cytowanym przepisie, musi być właśnie decyzja ostateczna. Inaczej mówiąc, powstanie uprawnienia strony musi pozostawać w bezpośrednim związku z decyzją, a nie wynikać z innych źródeł.
Należy w tym miejscu rozważyć, na czym polegają uprawnienia osób zainteresowanych rozbiórką obiektu wznoszonego niezgodnie z przepisami, zwłaszcza bez zezwolenia, w szczególności posiadaczy sąsiednich nieruchomości.
Artykuł 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. obowiązującego w chwili wydawania decyzji o rozbiórce przewidywał, iż obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami podlegają przymusowej rozbiórce w przypadku, gdy właściwy organ administracyjny stwierdzi wystąpienie okoliczności określonych w pkt 1 lub 2 tegoż przepisu.
Tak więc już powołana norma jest źródłem obowiązku inwestora podporządkowania się rozbiórce, a art. 38 ust. 1 cytowanej ustawy nakłada dalsze obowiązki wywołane samą decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu, to jest dokonania rozbiórki samodzielnie /na własny koszt/. Tak więc decyzja nakazująca rozbiórkę jest źródłem obowiązku adresata decyzji osobistego /na własny koszt/ wykonania rozbiórki, sama natomiast konieczność rozebrania obiektu wynika z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego.
Jak z tego wynika, uprawnienie osób zainteresowanych rozbiórką łączy się z obowiązkiem inwestora określonym w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, to jest podporządkowania się konieczności rozbiórki. Polegać więc ono może tylko i wyłącznie na żądaniu wydania aktu potwierdzającego konieczność rozbiórki /w świetle art. 37 ust. 1 prawa budowlanego/, co może się realizować jedynie przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 par. 1 Kpa. Na tym polega możność wyboru uprawnionego jako osoby zainteresowanej wykonaniem obowiązku z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Pełna realizacja uprawnień następuje z chwilą wydania decyzji odpowiadającej wnioskowi.
Obowiązki wynikające z art. 38 ust. 1 prawa budowlanego, a więc również z decyzji o rozbiórce, nie rodzą już żadnych uprawnień po stronie osób zainteresowanych rozbiórką. Ich uprawnienia bowiem zostały już zrealizowane w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji. Z samej decyzji natomiast wynikają obowiązki łączące się jedynie z uprawnieniem organu administracyjnego do żądania ich wykonania. Tylko ten organ jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i tylko on realizuje uprawnienie wynikające z decyzji.
Zauważyć trzeba, że powołane na wstępie poglądy doktryny i orzecznictwa odnosiły się wyłącznie do ewentualności pozbawienia uprawnień po stronie adresatów decyzji, w tym takich, na których nakładano obowiązek, gdy tymczasem osoba jedynie zainteresowana rozbiórką adresatem decyzji nie jest. Wydaje się więc, że generalnie wykluczono możliwość, by uprawnienie na mocy decyzji w rozumieniu art. 154 par. 1 Kpa nabywała osoba nie będąca adresatem decyzji - ze względu na brak bezpośredniego związku między decyzją a pozbawieniem uprawnienia.
Wszystkie dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że nie jest wyłączona możliwość uchylenia lub zmiany na podstawie art. 154 par. 1 Kpa decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Oczywiście, rozstrzygnięcie co do wniosku skarżącej opartego na art. 154 par. 1 Kpa wymaga rozważenia, czy występują pozostałe przesłanki wymienione w tym przepisie. Sąd jednak nie może wypowiedzieć się obecnie w tej mierze, co wyjaśniono we wcześniejszej części uzasadnienia.
Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylono decyzje organów obu instancji, orzekając o kosztach stosownie do art. 208 Kpa.