Uzasadnienie
Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat partycypacyjnych związanych z uzyskaniem zezwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego bez zezwolenia.
Jako podstawę prawną uchwały rada gminy wskazała art. 18 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, art. 1 ust. 25 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 195/, art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 17 poz. 185/.
Powołując się na tak przedstawioną podstawę prawną, rada gminy ustaliła wysokość opłaty partycypacyjnej na rzecz gminy w związku z pozwoleniem na użytkowanie obiektu wybudowanego bez zezwolenia na budowę według stawek 200 000 zł, za każdy m2 powierzchni zabudowanej bez względu na przeznaczenie obiektu budowlanego.
W uchwale przewidziano też, że w indywidualnych sprawach strony mogą zawrzeć umowy na innych warunkach, stosując jednak stawki partycypacyjne nie niższe niż 50.000 zł za m2.
Uchwała zawierała nadto postanowienia w przedmiocie trybu wykonania, ogłoszenia i wejścia w życie uchwały.
Wojewoda wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności cytowanej uchwały.
Wojewoda zarzucił, iż wskazywane przez radę gminy przepisy nie dają organom samorządu terytorialnego uprawnień do swobodnego kształtowania opłat związanych z wydawaniem decyzji zezwalających na użytkowanie obiektu wybudowanego bez zezwolenia. W szczególności art. 44 ustawy o planowaniu przestrzennym wymienia umowę określającą wzajemne zobowiązanie i świadczenie stron związane z realizacją inwestycji oraz przyszłym funkcjonowaniem wybudowanego obiektu, to jest umowa partycypacyjną.
Umowę tę jednak zawierają strony będące równorzędnymi partnerami, mogącymi ją dowolnie kształtować. Decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu jest instytucja prawa budowlanego, normującą inną materią niż ustawa o planowaniu przestrzennym. Jest przy tym aktem jednostronnym, ze swej istoty eliminującym negocjacje.
Opłata związana z wydaniem wspomnianej decyzji nie jest opłatą partycypacyjną, lecz skarbową, której wysokość określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej /Dz.U. nr 53 poz. 253/. Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23/ ani rozporządzenie wykonawcze nie dają uprawnień do określenia innych niż przyjęte stawki opłat.
Umowa partycypacyjna może zawierać warunki płatności inwestora na rzecz gminy, związane z realizacją umowy, lecz nie z wydaniem decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę rada gminy wniosła o oddalenie skargi. rada wyjaśniła, że jej intencją było uporządkowanie gospodarki przestrzennej na terenie gminy, a uchwała zawierała jedynie wskazania dla organów wykonawczych odnośnie obowiązujących je zasad w negocjacjach przy zawieraniu umów partycypacyjnych, co nie naruszało uprawnień inwestorów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, stwierdził, iż art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/ stanowi podstawę prawną do zawierania z inwestorami umów określających warunki realizacji inwestycji, inne niż te, które stanowią według art. 43 ust. 1 tejże ustawy. W szczególności umowa taka określać może wzajemne zobowiązania i świadczenia inwestora i gminy związane z realizacją inwestycji i przyszłym funkcjonowaniem budowlanego obiektu.
Nie ulega wątpliwości, że zawarcie umowy tego rodzaju następuje na skutek zgodnego oświadczenia woli stron działających w ramach wolności umów, określonej w art. 353[1] Kc. Już z tego powodu wprowadzenie odstępstwa od tej zasady przez stworzenie wymogu uwzględniania obligatoryjnego elementu umownego w postaci opłaty partycypacyjnej w drodze uchwały rady gminy rażąco naruszało art. 353[1] Kc, przewidujący możliwość wprowadzania odstępstw od zasady wolności umów jedynie ustawami. Już z tego względu uchwała sprzeczna była z prawem.
Art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi podstawę do zawierania umów regulujących dodatkowe warunki, od których uzależnione jest stanowisko organów administracji samorządowej wyrażone w formie decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji. Takie powiązanie czynności cywilnoprawnych z aktami administracyjnymi ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowane rozszerzająco.
Zaskarżona uchwała obliguje od uiszczania określonych w niej opłat osoby ubiegające się o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a więc takiej o jakiej mowa w art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/. Brak jakichkolwiek podstaw do tego, by warunki uzyskania pozwolenia określać w inny sposób, niż to określono w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, który precyzyjnie określa jako jedyną podstawę pozwolenia - zdatność obiektu do użytku. Tymczasem rady gminy bez upoważnienia ustawowego wprowadziła dodatkowe warunki odsyłające do instytucji umowy poprzedzającej decyzję co do legalizacji inwestycji i stworzyła obowiązek uiszczania opłat.
Dotychczasowe rozważania odnosiły się do wskazywanej podstawy prawnej uchwały i zmierzały do wykazania naruszenia jej treścią uchwały.
Należy stwierdzić, że w istocie określone uchwałą obowiązki pozostają bez związku ze wskazywaną podstawą prawną. Problematykę umów zawieranych na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym rada gminy wyczerpała wcześniejszą uchwałą z 28 stycznia 1992 r. zawierającą wytyczne dla zarządu gminy w zakresie składania oświadczeń woli w przedmiocie określania obowiązków finansowych inwestorów ubiegających się o lokalizację obiektów.
Zaskarżoną uchwałą stworzono w istocie bezwzględny obowiązek świadczenia na rzecz gminy określonych kwot pieniężnych w związku z budową obiektów bez zezwoleń, uzależniając nadto wydanie decyzji legalizacyjnej od określonych świadczeń.
Gdyby traktować taką regulację w kategoriach odpowiedzialności karno-administracyjnej, to naruszałaby ona art. 61 Prawa budowlanego, precyzyjnie regulującego tę kwestię, niezależnie od wykonania poza ramami przepisów porządkowych jakie rada gminy wydawać może na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Wskazany w uchwale związek między wniesieniem opłaty partycypacyjnej a wydaniem zezwolenia na użytkowanie obiektu wskazuje na jej charakter, jako zbliżony do opłaty skarbowej, jako jedynej jaka podlega obligatoryjnemu uiszczeniu w związku z dokonywaniem czynności administracyjnoprawnych. Charakter opłaty zakreślony w uchwale nie przewidującej jakiejkolwiek ekwiwalentności świadczeń inwestora zbliża tak zwaną opłatę partycypacyjną do danin publicznych i to tym bardziej, że uiszczenie ich nie ma wynikać z jakichkolwiek źródeł cywilnoprawnych.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 4 poz. 23/ i akty wykonawcze do niej określają dokładnie wysokość i przedmiot opłat, nie zawierając delegacji do uchwalenia innych lub w innej wysokości pobieranych opłat.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżoną uchwałą wprowadzono powszechnie obowiązującą na obszarze gminy przepisy bez delegacji ustawowej /art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/, do których wydawania nie upoważniają w ogóle przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.