Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lipca 1993 r. Prezes GUC, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa PKS w G. od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w S. z 8.6.1993 r. w sprawie wymierzenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej w kwocie 22.200.000 zł za ujawnienie w trakcie rewizji środka przewozowego towarów nie zgłoszonych do odprawy celnej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ustalił, że w wyniku rewizji celnej autokaru należącego do PKS w G., a wynajętego przez BZT, funkcjonariusze celni ujawnili w różnych miejscach autokaru oraz w torbach służących do przewożenia bagażu 148 kartonów papierosów, do których nikt się nie przyznał. Ponieważ przewoźnik nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku przedstawienia urzędowi celnemu dokumentów dotyczących tych papierosów, dlatego Dyrektor Urzędu Celnego, na podstawie art. 70 ust. 3 prawa celnego, wymierzył przewoźnikowi opłatę manipulacyjną dodatkową, w wysokości wartości celnej towaru.
Organ II instancji stwierdził, że przepisy nie przewidują żadnych odstępstw od wymierzenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej, oraz, że przewoźnikowi służą jedynie roszczenia cywilne w stosunku do podróżnych.
W skardze na powyższą decyzję PKS w G. wniosło o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w I instancji. Strona skarżąca zwróciła uwagę na to, że między stronami umowy przewozu została zawarta klauzula, że z chwilą przyjęcia autokaru przez najemcę przechodzą na niego wszelkie obowiązki i uprawnienia przewoźnika i spedytora. Nadto, według skarżącego, w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono treści art. 21 par. 2 ustawy karno-skarbowej, wedle którego orzeczenie przepadku przedmiotu przestępstwa powoduje wygaśnięcie obowiązku uiszczenia należności państwowej, dotyczącej tego przedmiotu. Strona skarżąca powołuje się przy tym na treść stanowiska Prezesa GUC zawartego w sprawie DPC-051-1039/92/9390, wedle którego za taką należność należy uznać opłatę manipulacyjną dodatkową. Z tej przyczyny - według skarżącego - wymierzenie opłaty manipulacyjnej dodatkowej jest bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Prezes GUC wniósł o oddalenie skargi. Według Prezesa GUC opłata manipulacyjna dodatkowa pobierana jest za niewykonanie w terminie obowiązków celnych i nie jest związana z towarem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z prawem celnym za czynność dozoru celnego i kontroli celnej pobiera się opłaty manipulacyjne. Opłatę manipulacyjną dodatkową pobiera się za niedotrzymanie ustawowych terminów lub warunków w związku z obrotem towarowym z zagranicą. Opłatę manipulacyjną dodatkową, w wysokości wartości celnej towaru, pobiera się w przypadku ujawnienia w wyniku rewizji celnej środka przewozowego towaru celnego, nie zgłoszonego do odprawy celnej. Opłatę tą pobiera się od przewoźnika lub spedytora. Opłata manipulacyjna dodatkowa, o której mowa w art. 70 ust. 3 prawa celnego, jest opłatą, którą pobiera się w związku z dodatkowymi czynnościami organów celnych. W art. 70 ust. 3 opłata manipulacyjna dodatkowa została określona nie tylko jako opłata za wykonanie dodatkowych czynności celnych, ale jako swoista kara. Określono w tym przepisie podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Są nimi przewoźnik lub spedytor, a więc podmioty prowadzące profesjonalną działalność gospodarczą, od których zarówno ze względu na treść umowy z podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą, jak i ze względu na profesjonalizm, a także ze względu na szczególne obowiązki obciążające te podmioty z mocy przepisów prawa celnego, można wymagać szczególnej sumienności w wykonywaniu obowiązków celnych. Z mocy art. 40 ust. 2 przewoźnik lub spedytor przewożący przez granicę państwową towary jest obowiązany dostarczyć je do granicznego miejsca odpraw celnych oraz przedstawić organowi celnemu dokumenty dotyczące tych towarów. Na przewoźniku lub spedytorze nie spoczywa natomiast obowiązek zgłoszenia do odprawy celnej towaru będącego przedmiotem obrotu towarowego. Z treści art. 70 ust. 3 prawa celnego wynika, że ustawodawca nałożył na przewoźnika lub spedytora obowiązek posiadania pełnej wiedzy o tym, co jest przewożone. Nie przewiduje się okoliczności, które przedstawione przez przewoźnika lub spedytora mogą go zwolnić od obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Niezależnie więc od obowiązków nałożonych w art. 40 i następnych prawa celnego, ustawodawca wprowadził w art. 70 ust. 3 obowiązek posiadania pełnej wiedzy o tym, co jest przewożone. Obowiązek ten obciąża spedytora lub przewoźnika. Przyjęcie innego rozwiązania prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca nałożył w art. 70 ust. 3 na spedytora lub przewoźnika obowiązek nie znajdujący oparcia w treści art. 40 ust. 2 prawa celnego, w związku z czym brak byłoby podstawy prawnej do pobrania opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Wynikający z treści art. 70 ust. 3 dodatkowy obowiązek spedytora lub przewoźnika posiadania pełnej wiedzy o przewożonym towarze jest obowiązkiem wobec organów celnych. Ustawodawca nie przewiduje bowiem możliwości okoliczności, które przedstawione przez przewoźnika lub spedytora mogą go zwolnić od obowiązku wniesienia opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Powyższe rozważania nie budzą wątpliwości, gdy przedmiotem przewozu przez granicę są wyłącznie towary. Jeżeli przewoźnik lub spedytor przewozi przez granicę towar celny, wówczas zgodnie z jego obowiązkiem posiadania pełnej wiedzy o tym, co przewozi, w przypadku przewidzianym w art. 70 ust. 3, obowiązany jest uiścić opłatę manipulacyjną dodatkową.
Pełna wiedza o przewożonym towarze wynika w zasadzie z posiadanych przez przewoźnika lub spedytora dokumentów. Jeżeli w wyniku kontroli środka przewozowego kontrola celna ujawni towar nie ujawniony w dokumentach dostępnych przewoźnikowi lub spedytorowi, wówczas tym ostatnim przysługuje prawo domagania się w postępowaniu przed sądem powszechnym odszkodowania od podmiotu, dokonującego obrotu towarowego z zagranicą.
Gdy natomiast kontrola celna ujawni towar celny nie zgłoszony do odprawy celnej, którego pochodzenia od odpowiedniego podmiotu ustalić nie można, wówczas w myśl zasady wyrażonej przewoźnik lub spedytor zobowiązani są do uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
W przypadku przewozu towarów obowiązek nałożony na przewoźnika lub spedytora jest w zasadzie prosty w realizacji. Przewoźnik lub spedytor mogą bez trudu kontrolować to, co przewożą, bądź domagać się odpowiedniego odszkodowania. Jeżeli przewożą przez granicę towar niewiadomego pochodzenia, czynią to na własne ryzyko, powiązane m.in. z zastosowaniem art. 70 ust.
- 3. Obowiązek posiadania pełnej wiedzy o przewożonych towarach podlega jednak poważnym ograniczeniom w przypadku przewozu osób i ich bagażu.
Jeżeli jest to bagaż traktowany jako przesyłka bagażowa, wówczas obowiązek przewoźnika, przewidziany w art. 70 ust. 3, kształtuje się na tych samych zasadach, jak przy przewozie towaru. Umowę przewozu przesyłki bagażowej uważa się za zawartą z chwilą przekazania przesyłki przewoźnikowi i przyjęcia przez podróżnego kwitu bagażowego. Ma ona charakter umowy związanej z umową przewozu osób. Zwrot bagażu następuje na podstawie okazania kwitu bagażowego. Za bagaż przewoźnik ponosi odpowiedzialność według zasad przewidzianych dla przewozu rzeczy. Wszelkie inne rzeczy, a więc nie objęte umową przewozu przesyłki bagażowej, należy traktować jako rzeczy, które podróżny bierze ze sobą.
Odpowiedzi wymaga więc pytanie, czy na przewoźniku spoczywa obowiązek pełnej wiedzy o rzeczach, które podróżny bierze ze sobą, a które nie są objęte umową o przewóz przesyłki bagażowej. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznał, że obciążenie przewoźnika osób pełną wiedzą o przewożonych przez podróżnych rzeczach, które nie są przedmiotem odrębnej umowy o przewóz bagażu, wykracza poza treść obowiązku wynikającego pośrednio z art. 70 ust.
3. Obowiązek ten obciąża przewoźnika lub spedytora realizującego umowę przewozu towarów. Należy zwrócić uwagę, że przy przewozie osób zabierających bagaż osobisty, na tych osobach, zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 /jako na podróżnych/, spoczywa obowiązek zgłoszenia celnego z chwilą przystąpienia funkcjonariusza do kontroli celnej. Niewykonanie tego obowiązku i nieprzyznanie się podróżnego, że przewozi towar celny - stanowiący bagaż osobisty - nie może skutkować wobec przewoźnika zastosowaniem art. 70 ust.
3. W takim bowiem przypadku sytuacja prawna przewoźnika byłaby znacznie pogorszona w porównaniu z klasycznym przewozem towarów. Jeżeli bowiem w wyniku kontroli celnej środka przewozowego ujawni się towar, który winien być zgłoszony przez podróżnego i nikt z podróżnych nie przyzna, iż to on przewozi ujawniony towar, wówczas przewoźnik nie może korzystać z prawa domagania się odszkodowania. Inny jest bowiem zakres możliwości kontrolnych przewoźnika przy przewozie towarów a znacznie ograniczona przy przewozie bagażu podróżnych.
Sąd rozważał ewentualną możliwość zorganizowania przewozu bagażu podróżnych, który nie jest przesyłką bagażową, w taki sposób, by zmniejszyć ryzyko przewozu nie ujawnionego bagażu. Jedynym rozwiązaniem byłoby dokładne oznaczenie, do którego z podróżnych należy bagaż. O ile byłoby to rozwiązanie proste w przypadku bagażu podróżnego umieszczonego w specjalnym lukach bagażowych, o tyle trudno sobie wyobrazić realizację dokładnego oznaczenia bagażu podręcznego o niewielkich rozmiarach, który przecież też może zawierać towar celny.
Te dodatkowe wymogi prowadziłyby nie tylko do utrudnień w podróżowaniu, ale również nie zwalniałyby przewoźnika z obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności, które przedstawione przez przewoźnika, mogą go zwolnić od obowiązku wniesienia opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Oznacza to, że jeżeli mimo zachowania należytej staranności przez przewoźnika kontrola celna ujawni jednak towar nie zgłoszony do odprawy, to i tak przewoźnik będzie musiał uiścić opłatę manipulacyjną dodatkową.
Zasada pełnej wiedzy przewoźnika o przewożonym bagażu przewożonych osób, nie będącego przesyłką bagażową, realizuje się w praktyce różnie w zależności od tego, kto jest przewoźnikiem. Przy przewożeniu samolotami pasażer pobiera ze sobą wyłącznie określony wewnętrznymi przepisami bagaż podręczny. Na pozostały bagaż umieszczony w luku bagażowym otrzymuje odpowiedni kwit. Odpowiedzialność przewoźnika lotniczego w sytuacjach przewidzianych w art. 70 ust. 3 prawa celnego jest w zasadzie wykluczona wobec treści art. 59 ust. 2 prawa celnego i art. 52 ust. 1 tego prawa. Zanim bowiem podróżny rozpocznie podróż samolotem jego bagaż poddany zostanie /albo nie/ kontroli celnej i dopuszczony do wywozu lub przywozu.
Jeżeli jednak mimo uprzednio przeprowadzonej kontroli celnej, organy celne postanowią przeprowadzić dodatkowo kontrolę samolotu, dopiero w takim przypadku przewoźnik ponosi odpowiedzialność z art. 70 ust. 3 prawa celnego. W innej sytuacji znajduje się przewoźnik kolejowy. Jego możliwości skontrolowania, a więc i uzyskania pełnej wiedzy o przewożonym towarze, są znacznie ograniczone. Ilość przewożonych podróżnych i ich bagażu, organizacja przewozu nie pozwalają przewoźnikowi kolejowemu na uzyskanie pełnej wiedzy o przewożonym towarze.
W przypadku przewoźnika kolejowego szczególnie zasadne jest więc uznanie, że obciążenie przewoźnika osób pełną wiedzą o przewożonych przez podróżnych rzeczach, które nie są przedmiotem odrębnej umowy o przewóz bagażu, wykracza poza treść obowiązku wynikającego pośrednio z art. 70 ust.
3. Jeszcze inaczej przedstawia się możliwość uzyskania pełnej wiedzy o przewożonym towarze przez przewoźnika w masowej komunikacji samochodowej /autokarowej, autobusowej/. Wydaje się, że zorganizowanie czynności kontrolnych jest w tym przypadku najprostsze. Nie ma to jednak znaczenia dla możliwości stosowania wobec tego przewoźnika art. 70 ust. 3 prawa celnego. Uzyskanie pełnej wiedzy o przewożonym towarze leży bowiem w interesie przewoźnika. Nie może on jednak zbyt głęboko wkraczać w sferę prywatności podróżnego. Aczkolwiek więc taki przewoźnik może się najlepiej uchronić od konsekwencji przewidzianych w art. 70 ust. 3, to należy zauważyć, że kwestię odpowiedzialności przewoźnika, brak wiedzy o rodzaju przewożonych rzeczy, ustawodawca nie różnicuje w zależności od charakteru przewozu /lotniczy, morski, samochodowy/.
Skoro każdy przewoźnik lub spedytor winien posiadać pełną wiedzę o przewożonym towarze, to też każdy przewoźnik nie jest zobowiązany do posiadania pełnej wiedzy o przewożonych przez podróżnych bagażach, które nie są przedmiotem odrębnej umowy o przewóz bagażu. Nie można zaakceptować takiej sytuacji prawnej, w której charakter przewozu rzutuje na zakres odpowiedzialności przewoźnika z art. 70 ust. 3 prawa celnego. Jaskrawym tego przykładem jest możliwość obciążenia opłatą manipulacyjną dodatkową przewoźnika kolejowego w przypadku ujawnienia w wagonie bagażu nieznanych podróżnych, stanowiącego nie zgłoszony do odprawy celnej towar.
Na marginesie tylko należało zauważyć, że wszczęte zostało postępowanie karne, w wyniku którego ujawniony towar może ulec przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa.
Z powyższych przyczyn, wobec naruszenia art. 70 ust. prawa celnego, zaskarżona decyzja na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa podlega uchyleniu.