Uzasadnienie
Krystyna S. otrzymała pozwolenie na budowę przechowalni owoców w dniu 30 sierpnia 1975 r. nr 421/1/120/75 i w związku z tym wystąpiła z wnioskiem do Banku Spółdzielczego o przyznanie jej kredytu inwestycyjnego na budowę takiej przechowalni. Kredyt inwestycyjny przyznany został w dniu 10 maja 1975 r. w wysokości 400.000 zł, a następnie w dniu 26 stycznia 1978 r. ponownie w wysokości 400.000 zł.
Kredyt skarżąca otrzymała w okresie działania uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1976 r. w sprawie rozwoju zespołów rolników, specjalizacji i kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 11 poz. 53 ze zm./. Uchwała ta straciła swoją moc z dniem 30 września 1978 r.
Naczelnik gminy K., po rozpatrzeniu wniosku Krystyny B. o umorzeniu kredytu inwestycyjnego, decyzją nr 3027/3/81 z dnia 5 sierpnia 1981 r. powołującą się na poz. 5 tabeli do par. 9 ust. 1 uchwały oraz par. 7 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Finansów z dnia 22 kwietnia 1976 r. w sprawie zasad tworzenia zespołów rolników indywidualnych, specjalizacji i kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 19 poz. 38 ze zm./, umorzył skarżącej "od poniesionych kosztów inwestycji /uznanych/ o wartości 824.900 zł, 20 procent kosztów- to jest kwotę 164.980 zł". Umorzenie to miało być zrealizowane jednorazowo po pięciu latach od upływu karencji, pod warunkiem złożenia w banku przez Krystynę B. dowodu stwierdzającego wywiązanie się w ciągu tego okresu z zawartych umów na dostawę produktów rolnych, potwierdzonych przez Urząd Gminy K. /par. 9 ust. 4 cytowanej uchwały oraz zał. nr 1 poz. 11 do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Finansów z dnia 22 kwietnia 1976 r./.
W uzasadnieniu tej decyzji między innymi stwierdzono, że skarżąca otrzymała kartę gospodarstwa specjalistycznego nr 10 w dniu 3 stycznia 1977 r. i produkcja towarowa z 1 ha przeliczeniowego w latach 1976-1980 wynosiła powyżej 30.00 zł, a więc Krystyna B. nabyła prawo do umorzenia kosztów inwestycji w zakresie orzeczonym.
Od decyzji organu orzekającego pierwszej instancji Krystyna B. odwołała się dnia 18 sierpnia 1981 r. domagając się umorzenia również pierwszego kredytu w wysokości 10 procent i podwojonego o następne 10 procent z racji powiększenia gospodarstwa o 40 procent na skutek zakupu gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi. Ponadto stwierdziła w odwołaniu, że pozbawienie jej prawa umorzenia kredytu z pierwszej raty z powodu braku druków /"z uwagi na brak druków w WO PR-S."/ i popełnienia błędów przez pracowników gminy nie może jej obciążać, skoro Urząd Gminy w K. uważał jej gospodarstwo od samego początku za gospodarstwo specjalistyczne.
Naczelnik Gminy w K. w piśmie z dnia 12 maja 1981 r. nr 3027/3/81 między innymi stwierdził, co następuje:
- 1. Krystyna B. wystąpiła z wnioskiem z dnia 27 października o umorzenie kredytu inwestycyjnego /w aktach administracyjnych brak jest tego wniosku/.
- 2. Przy umarzaniu kredytu wzięto pod uwagę brak druków kart gospodarstw specjalistycznych; dotyczy do pierwszego kredytu przyznanego dnia 10 maja 1973 r., tj. 10 procent od kwoty 824.900 zł, podanej w obliczeniu /tego obliczenia-załącznika brak jest w aktach administracyjnych/.
- 3. Drugą część decyzji wydano na podstawie uchwały nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 30 poz. 108/ w związku z przyznanym w dniu 26 stycznia 1978 r. drugim kredytem /w aktach administracyjnych nie ma drugiego wniosku skarżącej o przyznanie kredytu/.
- 4. Decyzję wydano na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów, kierując się przede wszystkim "Komentarzem do uchwały nr 107" Ministerstwa Rolnictwa z maja 1979 r.
- 5. "W związku z tym, że Spółdzielczy Bank Handlowy w P. kwestionuje podane w decyzji podstawy prawne, proszę o wydanie opinii dotyczącej spornych spraw".
Odpowiadając na powyższe pismo Naczelnika Gminy K., Urząd Wojewódzki w Poznaniu - Wydział Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa w piśmie z dnia 6 lipca 1981 r. nr RŻL.pz-IX-7641/33/81 wyjaśnił, co następuje:
- 1. Gospodarstwo Krystyny B. w dniu przyznania pierwszego kredytu inwestycyjnego, tj. w dniu 10 maja 1976 r. nie miało karty gospodarstwa specjalistycznego, a więc kredyt ten w ogóle nie podlega umorzeniu, gdyż przepisy cytowanej uchwały nr 11 przewidywały umorzenia kredytów tylko dla posiadaczy gospodarstw specjalistycznych.
- 2. Urząd Gminy w K. działa na szkodę Krystyny B., ponieważ brak druków kart gospodarstw specjalistycznych nie stanowił przeszkody do opracowania uproszczonego planu przekształcenia gospodarstwa oraz jego wpisania do rejestru gospodarstw specjalistycznych w chwili uznania tego gospodarstwa za specjalistyczne.
- 3. Drugi kredyt przyznano w dniu 26 stycznia 1978 r., a więc w czasie obowiązywania noweli do tej uchwały i dlatego Krystynie B. przysługuje umorzenie w wysokości 20 procent kosztów.
Wojewoda Poznański po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr RŻL.pz.IX-7641/64/81 z dnia 12 października 1981 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ przyznanie pierwszego kredytu inwestycyjnego nastąpiło w okresie, kiedy Krystyna B. nie miała karty gospodarstwa specjalistycznego, a więc kredyt ten nie podlega umorzeniu.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Wojewody Poznańskiego złożyła Krystyna B., która domagała się uchylenia tej decyzji, ponieważ czuje się nią pokrzywdzona, gdyż nie może ponosić skutków błędów popełnionych przez pracowników Urzędu Gminy w K, którzy działali na jej szkodę, nie dokonując wpisu gospodarstwa do rejestru gospodarstw specjalistycznych w chwili uznania tego gospodarstwa za specjalistyczne.
Wojewoda Poznański w odpowiedzi na skargę nie sprecyzował swoich wniosków, lecz tylko stwierdził, że w myśl przepisów cytowanych uchwał umorzenie kredytu jest przewidziane wyłącznie dla posiadaczy gospodarstw specjalistycznych. Dokumentem stwierdzającym uznanie gospodarstwa za takie jest wydanie karty gospodarstwa specjalistycznego i wpisanie go do gminnego rejestru gospodarstw specjalistycznych, a skoro te okoliczności nie miały miejsca w chwili udzielenia pierwszego kredytu inwestycyjnego, to odmowa umorzenia jest uzasadniona.
W toku rozprawy przed naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca wyjaśniła, że w Banku podpisała umowę o kredyt inwestycyjny. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ponieważ otrzymała jeden kredyt inwestycyjny, a tylko był on podzielony na dwie raty. Wniosek skarżącej dotyczył umorzenia w przysługującej wysokości od całego udzielonego kredytu inwestycyjnego na budowę przechowalni owoców.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej przez organ administracji państwowej może być tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego, to jest ustawą lub dekretu z mocą ustawy, albo przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawa prawna decyzji administracyjnej powinna uwidaczniać dwa elementy: a/ że dany organ administracji państwowej jest kompetentny do wydania tej decyzji, tzn. że jest upoważniony do załatwienia sprawy według właściwości rzeczowej i właściwości miejscowej, b/ że w konkretnym przypadku decyzja administracyjna może być wydana, tzn. że dana sprawa w ogóle może być załatwiona w drodze wydania decyzji na podstawie konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego.
W niniejszej sprawie decyzje administracyjne wydano na podstawie:
1/ uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1976 r., w sprawie rozwoju zespołów rolników, specjalizacji i kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 11 poz. 53 zmienionej przez uchwałę nr 160 Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 1976 r. - M.P. nr 33 poz. 143/;
2/ uchwały nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r., w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 30 poz. 108/, która weszła w życie z dniem 1 października 1978 r., a na której oparto drugą część decyzji /twierdzenie Naczelnika Gminy K. zawarte w piśmie z dnia 12 maja 1981 r. nr 3027/3/81, gdy tymczasem decyzję wydano dopiero w dniu 5 sierpnia 1981 r. /sprzeczności tych nie wyjaśniono/, oraz 3/ zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Finansów z dnia 22 kwietnia 1976 r. w sprawie zasad tworzenia zespołów rolników indywidualnych i kooperacji w rolnictwie /M.P. nr 19 poz. 88 ze zm./.
Przepisy tych uchwał, jako aktów prawnych wydanych bez ustawowego upoważnienia /tzw. uchwały samoistne/, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych. Bank kwestionował zresztą podstawę prawną zaskarżonych decyzji, ale Wojewoda Poznański nie ustosunkował się do tego zarzutu.
Wymienione uchwały nie określają ani też nie upoważniają organów administracji państwowej do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie do umorzenia kredytów bankowych określono w par. 10 ust. 1 cytowanego zarządzenia z dnia 22 kwietnia 1976 r., jednak zgodnie z ustaloną zasadą, zarządzenia ministrów lub ich wytyczne nie mogą również stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, jeżeli zostały wydane na podstawie tzw. uchwały samoistnej. Fakt zaś samoistnego charakteru przepisów, na których oparto wydane decyzje, nie budzi żadnej wątpliwości, ponieważ nie powołują się one na wyraźne upoważnienie ustawodawcze.
Zważywszy na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, co odpowiada hipotezie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i w związku z tym na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził ich nieważność.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.