Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Z. decyzją z dnia 7 lutego 1987 r. nr UAN-II-8382-1/87, powołując się na art. 5, 46 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ oraz na par. 34 rozporządzenia. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr 52 przy ul. Osiedlowej oraz wykonania ocieplenia budynków nr 30-52 przy ul. Osiedlowej - nakazał wstrzymać roboty budowlane przy wykonaniu ocieplenia budynków płytami azbestowo-cementowymi, zdemontować już ułożone płyty w terminie natychmiastowym ze względu na niewłaściwy stan techniczno-użytkowy, doprowadzić budynek nr 52 przy ul. Osiedlowej do pełnej sprawności technicznej i użytkowej, w terminie do dnia 31 grudnia 1987 r.
W uzasadnieniu tej decyzji przytoczone zostały następujące okoliczności sprawy:
Wykonanie ocieplenia budynków mieszkalnych płytami azbestowo-cementowymi, zgodnie z pismem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 lutego 1986 r. nr EN-4433-13-79/86 jest dopuszczalne pod warunkiem zatwierdzenia dokumentacji do dnia 30 września 1986 r. i zakończenia robót do dnia 30 czerwca 1987 r. Projekt ocieplenia budynków przy ul. Osiedlowej nr 30-52 nie spełnia wyżej wymienionych warunków, wobec braku zatwierdzenia dokumentacji. Ponadto projekt ocieplenia budynków przewidywał ocieplenie styropianem grubości 4 cm, przy zastosowaniu okładziny zewnętrznej z płyt Acekol - wersja III docieplania, z kwietnia 1983 r.
Realizacja ocieplania obecnie wykonywana jest zatem niezgodna z dokumentacją.
Z ekspertyzy technicznej opracowanej przez SPiUIBM "Inwestprojekt" z grudnia 1986 r. wynika, że obecny stan budynku jest niewłaściwy. Wobec tego należy doprowadzić obiekt budowlany do właściwego stanu technicznego i użytkowego.
Od tej decyzji Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa i Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym w Z. złożyli odwołanie do dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Z., domagając się uchylenia tej decyzji twierdząc, że projekt zmiany elewacji przedmiotowych budynków z kwietniu 1983 r. został zatwierdzony w obowiązującym trybie, tzn. otrzymał on klauzulę zespołu sprawdzającego biura projektów w dniu 7 czerwca 1983 r. Realizacja projektu nastąpiła do dnia 30 czerwca 1987 r.
Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Z. po rozpoznaniu tego odwołania decyzją z dnia 20 marca 1987 r. nr UAN 8382/16/87 - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a poza tym rozpatrując zarzuty podniesione w odwołaniu, wyprowadził następujące wnioski:
Instytut Techniki Budowlanej w Warszawie decyzją z dnia 1 sierpnia 1986 r. anulował zgodę na ocieplenie budynków mieszkalnych przy użyciu płyt azbestowo-cementowych, dla których nie uzyska się zatwierdzenia dokumentacji do dnia 30 września 1986 r. W niniejszej sprawie inwestor nie dopełnił w ogóle obowiązku zatwierdzenia projektu technicznego zmiany elewacji budynków o którym wyżej mowa. Ponieważ w zrealizowanym osiedlu domków jednorodzinnych zatwierdzono znacznie zawyżoną /powyżej 1,0/ przewodowość ścian zewnętrznych, zaszła konieczność wykonania dodatkowego ocieplenia ścian zewnętrznych.
Wobec tego sporządzony przez "Inwestprojekt" projekt techniczny docieplenia stanowił aneks do projektu podstawowego, zatwierdzonego wcześniej przez Architekta Miejskiego w Z. W takim razie inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie robót objętych aneksem.
Dokumentacja techniczna zmiany elewacji oraz docieplenia budynków nie została zatwierdzona przez Architekta Miejskiego jak również nie została zaopiniowana przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, z dnia 30 września 1986 r. W obecnej chwili nie można jej zatwierdzić, ze względu na decyzję Instytutu Techniki Budowlanej z dnia 1 września 1986 r. Powołana przez organ administracji państwowej podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia jest niewłaściwa. Mimo tego wydane przez organ administracji państwowej orzeczenie znajduje uzasadnienie w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Udowodniony został fakt pogorszenia warunków użytkowych oraz zdrowotnych otoczenia poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Z. pismem z dnia 11 kwietnia 1986 r. zgłosił sprzeciw w stosunku do wykonania elewacji budynków mieszkalnych przy ul. Osiedlowej nr 30-52 płytami azbestowymi.
Podstawę takiego działania stanowiła zatem ocena negatywna płyt Acekolu przez Państwowy Zakład Higieny. Wobec tego orzeczono jak w sentencji. Na tę decyzję Spółdzielnia Budowlano-Montażowa i Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym w Z. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia z uwagi na naruszenie przez organa administracji państwowej art. 37 prawa budowlanego.
Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Z. w odpowiedzi na skargę domagał się jej oddalenia, podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ administracji państwowej w sprawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ jest nieuzasadniony. Skarżąca Spółdzielnia zaskarżyła jedynie część decyzji kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w Z., a mianowicie nakazującą "zdemontowanie ułożonych płyt azbestowo-cementowych stanowiących ocieplenie domów", utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy. Nie zaskarżyła Spółdzielnia pozostałej części wyżej wymienionych decyzji, w szczególności dotyczących "Wstrzymanie robót budowlanych przy wykonaniu ocieplenia budynków płytami azbestowo-cementowymi" oraz w części dotyczącej nakazu doprowadzenia budynku nr 52 do pełnej sprawności technicznej i użytkowej, który znajdował uzasadnienie w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy - prawo budowlane.
Według art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy obiekty budowlane lub ich części w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie ich budowy podlegają rozbiórce w szczególności gdy powodują bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie zaskarżonego nakazu według powołanego wyżej przepisu prawa. Zastosowanie płyt azbestowych przez skarżącą nastąpiło wbrew woli właścicieli budynków, którzy złożyli przeciwko metodzie ocieplania budynków płytami azbestowymi zbiorowy protest, który podtrzymali również w piśmie z dnia 30 listopada 1987 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu. Poza tym zastosowanie płyt azbestowo-cementowych w celu ocieplenia budynku nastąpiło wbrew zajętemu w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Z. stanowisku z dnia 11 kwietnia 1986 r. znak: NT-4430/56/86. Stwierdził on, że do wykonania elewacji ww. budynków nie stosuje się płyt w kolorze naturalnym, szarym, bez fabrycznie naniesionej powłoki barwnej stanowiącej powłokę zabezpieczającą. Zgodnie ze "wskazaniami ogólnymi stosowanie materiałów zawierających azbest" p. 2.4. dopuszczone zostało wyłącznie stosowanie ww. materiałów na okładziny budynków tymczasowych i magazynowych, a nie do budynków mieszkalnych.
Zastrzeżenia te zostały już podniesione w toku robót, po czym Państwowy Inspektor Sanitarny w Z. zgłosił inwestorowi sprzeciw w przedmiocie stosowania do ocieplania budynku. Inwestor został mianowicie zobowiązany do dostarczenia atestu zgodności stosowanych płyt z normą BN-79/6754/05 "Wyroby azbestowo-cementowe, Autoklawizowane - barwne płyty okładzinowe". Atestu takiego skarżąca Spółdzielnia nie przedstawiła. Mylny jest pogląd skarżącej wyrażony w skardze według którego założenie płyt azbestowo-cementowych mogło się odbyć bez zgody organu administracji państwowej. Stosownie bowiem do par. 41 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ tego rodzaju działanie inwestora w zakresie zmiany elewacji budynku powinno zostać uzgodnione z organem administracji państwowej I instancji, jak również z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Z. Obowiązek uzgodnienia dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych wynika z art. 3 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49/.
Na podstawie świadectwa nr 535/85 wydanego przez Instytut Techniki Budowlanej dopuszczone zostało stosowanie płyty azbestowo-cementowej jako drewnianej warstwy izolacji termicznej przy uwzględnieniu technologii drewnianej. Z pisma Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 sierpnia 1986 r. znak: KN-4433-b-79/86 wynika jednak, że uchylona została zgoda na docieplenie budynków mieszkalnych przy użyciu płyt azbestowo-cementowych w tych wypadkach, gdy nie uzyskano zatwierdzenia dokumentacji do dnia 30 września 1986 r. i gdy nie zakończono robót do dnia 30 czerwca 1987 r. Prowadzi to do wniosku, że postawiona została wyraźna granica czasowa, po przekroczeniu której nie było możliwe ocieplenie budynków w sposób przez Spółdzielnię stosowany. Działanie przeciwne nie sprzyjało ochronie zdrowia ludzkiego /art. 5 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego/ i dlatego nie mogło być chronione również w sytuacji, gdy do chwili wstrzymania robót i nakazania demontażu ścian betonowych skarżąca poniosła już pewne nakłady finansowe, na które się powołuje w skardze.
Obiekty budowlane powinny być projektowane i budowane w szczególności w sposób zapewniający warunki zdrowotne a więc nie zagrażające zdrowiu ludzkiemu, które jest dobrem chronionym. Z tych przyczyn złożona skarga nie mogła zostać uwzględniona i z mocy art. 207 par. 5 Kpa podlegała oddaleniu.