Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 stycznia 1992 r. Zarząd Gminy w P. na podstawie przepisów art. 4 ust. 1, art. 7, art. 39 ust. 1, art. 43 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz na podstawie art. 252, art. 255, art. 256, art. 258, art. 260 par. 1 i art. 262 kodeksu cywilnego przekazał Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w L. w użytkowanie na czas nieokreślony nieruchomość zabudowaną - działkę o powierzchni 989 m2 położoną we wsi P. z przeznaczeniem na działalność handlową i ustalił opłatę roczną w wysokości 1.331.000 zł, tj. 3 procent wartości gruntu, począwszy od 1993 r. oraz pierwszą opłatę w wysokości 11.890.500 zł, tj. 25 procent wartości gruntu, płatną w terminie do 31 marca 1992 r.
Organ I instancji ustalił, że Spółdzielnia była od około 20 lat posiadaczem działki, ale nie legitymując się dokumentem o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym i do 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiła o uregulowanie stanu prawnego. Z tytułu posiadania działki nie ponosiła żadnych opłat. Uzasadnia to obciążenie Spółdzielni pierwszą opłatą w maksymalnej stawce przewidzianej w art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy, tj. w wysokości 25 procent ceny gruntu. Cena gruntu ustalona została na podstawie opinii biegłego.
Od powyższej decyzji odwołała się Spółdzielnia, zarzucając, że organ I instancji z naruszeniem prawa zastosował przepisy dotyczące wieczystego użytkowania i zarządu, mimo że przekazał nieruchomość w użytkowanie. Opłaty za użytkowanie winny być, zdaniem Spółdzielni, ustalone w sposób przewidziany przepisami kodeksu cywilnego, tj. w drodze umowy. Spółdzielnia zarzuciła nadto, że organem uprawnionym do oddania gruntu w użytkowanie była rada gminy, a nie zarząd. Odwołująca się podniosła, że nie było podstaw do ustalenia pierwszej opłaty za cały rok 1992, skoro decyzja wydana została w dniu 30 stycznia 1992 r. Wreszcie na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, Spółdzielnia podniosła zarzut ustalenia wygórowanej pierwszej opłaty za użytkowanie.
Decyzją z dnia 31 marca 1992 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym W.S. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa, art. 39 ust. 1, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, par. 22 ust. 1 i 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/, w związku z art. 2 ust. 4, 5 i 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, po rozpatrzeniu odwołania zmieniło zaskarżoną decyzję w pkt 7 o tyle, że termin do wniesienia pierwszej opłaty ustaliło na 30 dni od uprawomocnienia się decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organem właściwym do wydania decyzji o oddanie gruntu w użytkowanie był zarząd, a nie rada gminy. Uznał nadto, że zastosowanie w zakresie opłat za użytkowanie przepisów cytowanej ustawy dotyczących zarządu było uzasadnione przepisem art. 2 ust. 4, 5 i 8 ustawy z dnia mieniającej z dnia 29 września 1990 r., który dotyczy nie tylko użytkowania wynikającego z decyzji administracyjnej, ale także "użytkowanie faktycznego". Organ odwoławczy zaakceptował nadto uzasadnienie organu I instancji dotyczące zastosowanie maksymalnej stawki opłaty rocznej.
Organ II instancji uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz przez ustalenie pierwszej opłaty rocznej za cały rok 1992, natomiast skorygował termin wniesienia tej opłaty, przyjmując, że powinna być uiszczona w czasie 30 dni od daty, w której decyzja o przekazaniu w użytkowanie stanie się ostateczna.
Spółdzielnia zaskarżyła decyzję organu II instancji do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, łącznie z decyzją organu I instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji.
Skarżąca podtrzymała podniesiony w odwołaniu zarzut błędnego zastosowania do opłat za użytkowanie przepisów dotyczących zarządu. Skarżąca uważa, że przepis art. 2 ust. 8 ustawy z dnia mieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma zastosowanie wyłącznie do użytkowania istniejącego w dniu wejścia w życie tej ustawy, to jest w dniu 5 grudnia 1990 r. W tej dacie Spółdzielnia była posiadaczem, a nie użytkownikiem nieruchomości, bowiem użytkowanie ustanowione zostało dopiero decyzjami w niniejszej sprawie. W polskim prawie nie jest znane użytkowanie faktyczne, dlatego wśród organu odwoławczego w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Z ostrożności procesowej Spółdzielnia podniosła nadto zarzut zawyżenia wysokości pierwszej opłaty. Jej zdaniem nie znajduje uzasadnienia obciążenie pierwszą opłatą z tytułu nabycia słabszego prawa, jakim jest użytkowanie w maksymalnej wysokości przewidzianej dla silniejszego prawa, to jest użytkowania wieczystego.
Obciążenia maksymalną stawką nie może także uzasadniać fakt dotychczasowego posiadania działki bez ponoszenia z tego tytułu opłat, wynikało to bowiem z opieszałości ówczesnych organów administracji i nie może rodzić następstw ujemnych dla Spółdzielni.
Spółdzielnia podniosła także zarzut wadliwego jej obciążenia pierwszą opłatą za cały rok 1992, podczas gdy decyzja organu II instancji zapadła w dniu 31 marca 1992 r., a doręczona została w dniu 4 kwietnia 1992 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Spółdzielnia zarzuciła, że organ I instancji dokonał wyboru formy przeznaczenia gruntu bez wysłuchania w tym zakresie Spółdzielni.
Organ odwoławczy odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Najdalej idącym zarzutem skargi był zarzut przekazania przez organ I instancji na rzecz Spółdzielni gruntu w użytkowanie, zamiast w użytkowanie wieczyste, bez wysłuchania w tym względzie wniosków zainteresowanej. Na gruncie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zarzut ten nie mógłby odnieść skutku, wybór formy przekazania gruntu na rzecz osób, które posiadały grunt bez tytułu prawnego i do 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie stanu prawnego, należy bowiem do gminy jako właściciela nieruchomości. Korzystając z prawa właściciela gmina decyduje, jaka forma przekazania gruntu jest dla niej najbardziej opłacalna. Organy administracyjne przeoczyły jednak, a i skarżąca nie zwróciła na to uwagi, że art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dodany art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/ przyznał osobom prawnym lub fizycznym, które do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskały na działki budowlane, stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ostateczne decyzje lokalizacyjne, prawo otrzymania tych działek w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym.
Z decyzji organu I instancji wynika, że na przedmiotowej działce Spółdzielnia wybudowała pawilon handlowy. Gdyby po uzupełnieniu postępowania okazało się, że Spółdzielnia spełnia warunki określone w art. 88a cytowanej ustawy, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 80 ust. 2, wówczas zarzut przekazania Spółdzielni gruntu w użytkowanie zamiast w użytkowanie wieczyste byłby uzasadniony. W takim przypadku nie byłoby też podstaw do wydania decyzji, oddanie w użytkowanie wieczyste w tym trybie wymagałoby bowiem jedynie zawarcia umowy.
Niewyjaśnienie powyższych okoliczności, z naruszeniem art. 77 par. 1 Kpa, skutkuje uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji w pierwszej kolejności rozważy możliwość zastosowania art. 88a cytowanej ustawy i jeżeli stwierdzi, że Spółdzielnia spełnia wymogi określone w tym przepisie, umorzy postępowanie administracyjne, a następnie podejmie czynności zmierzające do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.
Jeżeli natomiast okaże się, że Spółdzielnia nie uzyskała na sporną działkę do dnia 5 grudnia 1990 r. ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, będzie mogła otrzymać grunt jedynie na zasadach określonych w art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy. W takim przypadku organ I instancji wyda decyzje wyłącznie w zakresie przekazanie gruntu. Ustalenie opłat z tytułu użytkowania, jeżeli taka forma zostanie ponownie wybrana, będzie mogło nastąpić na podstawie przepisów kodeksu cywilnego w formie umowy.
Rozstrzygnięcie o opłatach w sposób władczy decyzją administracyjną nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która ustanawia zasadę przenoszenia własności oraz ustanawia wieczystego użytkowania i ograniczonych praw rzeczowych w formie umowy. Wyjątkowy przepis art. 80 ust. 2 ustawy musi być interpretowany ściśle, a nie rozszerzająco. Skoro zaś ani przepisy ustawy, ani aktów wykonawczych nie przewidują ustalenia w drodze decyzji opłat za użytkowanie, ustalenie tych opłat winno nastąpić poprzez art. 7 cytowanej ustawy w formie, na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym.
Nie zasługuje na aprobatę pogląd prezentowany przez oba organy administracyjne, że do użytkowania ustanowionego zaskarżoną decyzją mają zastosowanie przepisy o zarządzie stosownie do art. 2 ust. 4, 5 i 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. Powyższy przepis odnosi się bowiem do użytkowania istniejącego w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia mieniającej. W tej dacie, co jest poza sporem, Spółdzielnia posiadała grunt bez tytułu prawnego, a nie była jego użytkownikiem.
Skoro zarówno w trybie art. 88a, jak i w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, ustalenie opłat będzie wymagało zawarcia umowy, zarzuty skargi dotyczące wysokości i terminu opłat nie wymagają rozważenia.
Z powyższych motywów, na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.