Uzasadnienie
do wyroku z dnia 16 marca 2005 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 2 KPA, art. 55 ust. 1 pkt 2, 3, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. i H. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1998 r., Nr [...] udzielającej Z. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 2464 obr. [...] przy ul. W. w R. z warunkiem użytkowania budynku po wykonaniu barier ochronnych na balkonie w kondygnacji piętra i tarasie nad garażem w terminie do 30 lipca 1999r. uchylił zaskarżoną decyzje w części dotyczącej warunku wykonania barier ochronnych i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu aktu podano, że w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 2464 obr. [...] przy ul. W. w R. Z. K. odstąpił w sposób istotny od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1986 r. wydanej przez Urząd Miejski w R. Odstępstwa polegały na zmianie konstrukcji dachu, wykonaniu podpiwniczenia pod częścią budynku, oraz zmianie w rozmieszczeniu otworów okiennych. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentów nakazanych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. organ I instancji stwierdził, że wspomniany budynek został zrealizowany zgodnie ze sztuką budowlaną, a dokonane zmiany nie naruszają warunków technicznych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta.
W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Prezydent Miasta udzielił Z. K. pozwolenia na użytkowanie, zobowiązując jednocześnie inwestora do wykonania barier ochronnych na balkonie kondygnacji piętra i tarasie nad garażem w określonym terminie.
Od decyzji tej odwołali się T. i H. W., kwestionując jej legalność z racji naruszenia prawa poprzez zbliżenie ściany budynku z otworami na odległość mniejszą niż 4 m, a klatki schodowej i balkonu na odległość niewiele przekraczającą 2 m od granicy działki. Ponadto organ nie odniósł się do zasadniczej ich zdaniem kwestii, iż określona na planie zagospodarowania działki inwestora granica nie przebiega po linii istniejącego ogrodzenia, ale sięga poza nią w kierunku działki inwestora na odległość około 0,5 m, co ilustruje przeprowadzone na ich wniosek i koszt rozgraniczenie. Ich zdaniem obiekt usytuowano w odległości nie 3,5 m od granicy nieruchomości ale w odległości 3,0 m, a klatkę schodowa w odległości 2,0 m od granicy i 2,5 m od ogrodzenia. Odwołujący domagają się likwidacji klatki schodowej oraz tarasu i balkonu.
Rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji uzupełnił postępowanie wyjaśniające poprzez przeprowadzenie na działce Z. K. rozpraw administracyjnych, w trakcie których dokonano pomiarów wskazanych w wyroku Sądu odległości oraz oględzin ścian budynków stron z uwzględnieniem wszystkich otworów okiennych i drzwiowych od strony granicy ich działek. H. i T. W. okazali postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 8 lutego 2002r. z rozprawy o rozgraniczenie nieruchomości Z. K. i H. i T. W. oraz szkic graficzny z którego wynika, że granica prawna stanu pierwotnego nabycia przebiega w odległości 0,45 m od istniejącego ogrodzenia.
Wojewoda [...] nie znalazł podstaw prawnych do podważenia stanowiska zajętego przez organ I instancji. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ sprawdza: zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowanie terenu budowy. W okresie, kiedy udzielano pozwolenia na budowę, nie było obowiązku dla tego rodzaju inwestycji uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (decyzji lokalizacyjnej), stąd też sprawdzenia dokonano wyłącznie w odniesieniu do wydanego pozwolenia na budowę. Pozwolenie dotyczyło budynku mieszkalnego typowego W-0142, którego lokalizację zaprojektowano w odległości 3,5 m od granicy działki H. i T. W., przy czym istniejąca na ich działce zabudowa znajdowała się w odległości 16,0 m od granicy. Na takie usytuowanie budynku pozwalał obowiązujący wówczas przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Stanowił on, że odległość jednorodzinnych domów mieszkalnych o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych winna wynosić co najmniej 4,00 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3,00 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych i drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4,0 m od granicy działki, odległości określone wyżej mogły ulec zmniejszeniu z tym, że odległość pomiędzy budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8,00 m. Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż budynek Państwa W. znajdował się w odległości 16 m od granicy. Inwestor odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę przewidywał wykonanie na ścianie wschodniej (od strony Państwa W.) wejścia do budynku ze schodami zewnętrznymi o szerokości 1,20 m i siedmioma stopniami z podestem (biegnącymi prostopadle do ściany), balkonu w kondygnacji piętra i dwóch otworów z pomieszczeń mieszkalnych na parterze i piętrze, oraz jednego okienka na poddaszu.
Jak wynika z inwentaryzacji powykonawczej oraz z oględzin w terenie przeprowadzonych przez organ II instancji wszystkie te elementy budynku wykonano zgodnie z projektem, z tym, że schody zewnętrzne usytuowano wzdłuż ściany budynku, co spowodowało zwiększenie ich odległości od granicy działki Państwa W. Dodatkowo wykonano ściankę osłonową łączącą podest schodów zewnętrznych z balkonem na piętrze szerokości podestu tj. 1,20 m. Ponadto wykonano taras nad garażem, który powstał ze względu na zmianę konstrukcji dachu. Ustalono, że odległość budynku od ogrodzenia wynosi 3,55 m-3,72 m, odległość tarasu nad garażem od ogrodzenia wynosi 7,11 m, odległość pomiędzy budynkami stron wynosi 14,05 m (obiekt mieszkalny Państwa W. został w międzyczasie rozbudowany w kierunku działki P. K.). W okresie kiedy inwestor przystępował do realizacji robót nie było obowiązku geodezyjnego wytyczenia budynku w terenie, a zainteresowane strony nie wskazywały, iż przebieg granicy pomiędzy ich działkami jest inny niż wzdłuż istniejącego ogrodzenia.
Z tego względu sytuując własny budynek mieszkalny, wymaganą odległość względem działki Państwa W. inwestor odniósł do istniejącego ogrodzenia. Przyjmując, że granica pomiędzy działkami stron zgodnie z dokonanym obecnie rozgraniczeniem przebiega w odległości 45 cm od ogrodzenia, budynek Pana K. znajduje się w odległości 3,10 m - 3,27 m od tak wyznaczonej granicy, co przy odległości 14,05 m między budynkami (posiadającymi ściany i dach z materiałów niepalnych) spełnia wymogi cytowanego powyżej § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Organ stwierdził, że pomimo dokonanych odstępstw obiekt spełnia przepisy techniczno-budowlane, nie narusza interesów osób trzecich i jest zdatny do użytku. Domaganie się w chwili obecnej likwidacji istniejących otworów w budynku inwestora w ścianie od strony ich działki, oraz balkonu, tarasu nad garażem i schodów wejściowych do budynku nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Ponieważ inwestor wykonał bariery ochronne na balkonie w kondygnacji I piętra i na tarasie nad garażem - warunek realizacji ww. robót zawarty w decyzji organu I instancji został uchylony a postępowanie w tym zakresie umorzone.
Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli T. i H. W. domagając się jej uchylenia.
W uzasadnieniu skargi podali, że budynek mieszkalny położony na działce nr 2464/1 wybudowany został z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i celowym i świadomym naruszeniem prawa cywilnego. Inwestor nie posiada autoryzowanego projektu budowlanego. Nikt nie posiada oryginału dziennika budowy i stosownego oświadczenia kierownika budowy, w związku z czym nieprawdziwe jest uzasadnienie wymienionej decyzji, iż projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji, którego brak, przewidywał wykonanie na ścianie wschodniej wejścia ze schodami zewnętrznymi i podestem o szer. 1,20 m i siedmioma stopniami, ponieważ ostatni stopień byłby zaprojektowany na ich działce w ogrodzeniu.
Natomiast od strony zachodniej budynku, którego ściana zawiera jedno okno pokojowe, pozostawiono 17 m działki wolnej, co wyraźnie wskazuje, iż budynek został samowolnie odwrócony o 180°. Niezgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę i świadomie przesunięto budynek od strony wschodniej w kierunku granicy około 50 cm, co odzwierciedla mapa zagospodarowania działki z 1986 r. na której zaprojektowano budynek mieszkalny p. K. Przedmiotowy budynek mieszkamy usytuowany jest w odległości 3 m od muru budynku do granicy, od strony wschodniej klatka schodowa z balkonem i ścianką łączącą schody z balkonem znajduje się około 2 m od granicy. Odległości te są podane w zaokrągleniu, ponieważ na każdej rozprawie odległości wykazywane są rozbieżnie.
Skarżący domagają się wykonania od strony wschodniej budynku ściany pełnej i usunięcie klatki schodowej z balkonem, połączone ścianką wykonane w czasie prowadzonego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł ojej oddalenie z przyczyn, które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawę do rozstrzygnięcia wniosku Z. K. o zezwolenie na użytkowanie objętego postępowaniem budynku mieszkalnego stanowi przepis art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który ustępach 1 i 5 według stanu na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji brzmiał następująco:
Ustęp 1. Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:
- 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,
- 2) uporządkowania terenu budowy.
Ustęp 5. Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art.
- 58. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.
Dodać w tym miejscu należy, że sprawa zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego była dwukrotnie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie prowadzonej pod sygnaturą SA/Rz 747/99 Sąd wskazał na naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 KPA oraz brak podpisu pod odwołaniem H. W. Sąd nakazał organowi również zwrócenie uwagi na problem odległości obiektu od granicy prawnej z nieruchomością sąsiednią i odniesienie się do kwestii objęcia pozwoleniem na budowę takich elementów budynku jak zewnętrzna klatka schodowa i taras. W sprawie SA/Rz 2234/00 nakazał Sąd przeprowadzenie oględzin w terenie z dokonaniem pomiarów odległości ścian przedmiotowego budynku z uwzględnieniem otworow okiennych i drzwiowych od granicy nieruchomości sąsiedniej.
Z mocy przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Kierując się brzmieniem cytowanych wyżej przepisów oraz oceną prawną i wskazaniami sądu co do dalszego postępowania wyrażonymi w sprawach SA/Rz 747/99 i SA/Rz 2234/00 stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
Z cytowanych wyżej przepisu ust. 1 art. 59 ustawy wynika, że właściwy organ może wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy między innymi zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami pozwolenia na budowę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego zdaje się wynikać w sposób jednoznaczny, że obiekt budowlany został wykonany w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwa polegają na zmianie konstrukcji dachu, wykonaniu podpiwniczenia pod częścią budynku, być może na dokonaniu zmian w rozmieszczeniu stolarki (tak zdaje się przynajmniej wynikać z postanowienia Prezydenta Miasta z [...].04.1998 r.), przybliżeniu obiektu do granicy prawnej nieruchomości sąsiedniej, zmianie usytuowania schodów wejściowych do budynku, wykonania ścianki osłonowej łączącej podest schodów zewnętrznych z balkonem na piętrze.
Przepis art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wykluczał możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ustępie 1, a więc tych dotyczących zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę.
Powołany w poprzednim akapicie przepis przewiduje w przypadku odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę możliwość legalizacji tego faktu w drodze odpowiedniego stosowania przepisu art. 51 ustawy. Organy zaczęły stosować procedurę tego przepisu wydając w dniu [...].04.1998 r. postanowienie o wstrzymaniu robót prowadzonych w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a następnie nakazały inwestorowi decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. przedłożyć wskazane w niej dokumenty. Niemniej jednak procedura ta prawdopodobnie nie została zakończona. Przynajmniej nie wynika to z przekazanych sądowi akt sprawy. Przecież po złożeniu wskazanych dokumentów obowiązkiem inwestorów było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W aktach sprawy brak jest takowej decyzji, a więc trudno jest przyjąć, że dokonano merytorycznej kontroli możliwości zalegalizowania samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę przez inwestora.
Kontrola ta i aprobata zaistniałych odstępstw mogła być dokonana jedynie w trybie wskazanym w art. 59 ust. 5 zd. 2 ustawy, to jest w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przejawem zakończenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 jest wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub decyzji o zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu lub jego części.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy wcale nie wyklucza sytuacji, że inwestorzy mimo wstrzymania robót budowlanych w dalszym ciągu je prowadzili. A w takim przypadku działania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane podjęte w okresie wcześniejszym nie mogły nie mogły dotyczyć ewentualnej późniejszej samowoli.
W przypadku samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę przed zakończeniem postępowania toczącego się w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego z uwagi na niezalegalizowaną niezgodność obiektu z warunkami pozwolenia na budowę.
Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji zbada, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i czy zakończone zostało postępowanie toczące się w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia, że odstępstwa takowe miały miejsce, a postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ustawy nie zakończono wniosek o zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie może zostać uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.