Uzasadnienie
SA/Rz 1033/02
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania D. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 04.12.2001 r. w wysokości 572,10 zł miesięcznie- stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania i orzekł o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.
Jako jego podstawę prawną wskazał art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)
W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że decyzją z [...] grudnia 2001 r. opisaną wyżej Starosta orzekł o przyznaniu D. Z. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 04.12.2001 r. w wysokości 572,10 zł miesięcznie.
Od decyzji tej D. Z. złożyła odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja została doręczona D. Z. w dniu 12 grudnia 2001 r., ostatnim więc dniem terminu do złożenia odwołania był dzień 26 grudnia 2001 r. Odwołanie zostało wniesione w dniu 5 marca 2002 r. a więc z naruszeniem terminu do jego wniesienia.
Termin ów określony w art. 129 § 2 K p.a. jest terminem procesowym i możliwe jest jego przywrócenie zgodnie z art. 58 § l K.p.a., jednakże D. Z. nie wniosła o jego przywrócenie.
Uchybienie terminowi do wniesienie odwołania stanowi przeszkodę w dokonaniu przez organ odwoławczy merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Obligowało ono natomiast ten organ do stwierdzenia jego uchybienia.
Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła D. Z. wnosząc o jego uchylenie.
W jej motywach stwierdziła, iż nie składała odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. o przyznaniu prawa o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego.
Jej pismo z dnia 5 marca 2002 r. stanowiło wniosek o zmianę tej decyzji. Złożyła je, bowiem w jej ocenie spełniała warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Stanowi ono natomiast odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r., którą Powiatowy Urząd Pracy odmówił jej przyznania tego świadczenia przedemerytalnego.
W tym stanie rzeczy wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania "stało się całkowicie nieprawidłowe i niezrozumiałe".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia.
W polemice ze skargą dodał, że pismo skarżącej nie nosiło wprawdzie tytułu "odwołanie", jednak zawierało wniosek o "pozytywne rozpatrzenie odwołania", zaś w części wstępnej skarżąca domagała się zmiany decyzji z dnia "[...].12. 2001r." Uzasadniało to potraktowanie go jako odwołania od tej decyzji. Okoliczność, iż nie stanowiło ono odwołania - skarżąca podniosła dopiero w skardze. Organ wyjaśnił, ze nie może ono stanowić odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2002r. ta została bowiem wydana już po złożeniu pisma z dnia 5 marca 2002r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy sprawa niniejsza) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1).
Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2).
Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie Ppsa. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1).
Zgodnie z art. 145 Ppsa Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną (postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym) wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania określonym w tym przepisie.
Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, iż wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny sądu jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Postanowienie takie przewidziane art. 134 kpa wydaje organ odwoławczy, jeśli strona uprawniona do wniesienia odwołania nie zachowała terminu ustanowionego art. 129 §3 kpa do jego wniesienia.
Jest oczywiste, że aby takie postanowienie mogło być wydane strona musi złożyć odwołanie i fakt jego wniesienia nie może budzić wątpliwości.
O tym, czy czynność procesowa strony jest odwołaniem decyduje strona, bowiem postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może być ono uruchomione tylko w następstwie czynności procesowej strony (wniesienie odwołania). Organ odwoławczy nie może działać w tym zakresie z urzędu. Działanie takie a w szczególności wydanie decyzji drugoinstncyjnej bez odwołania obarczone byłoby kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Wprawdzie zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga zachowania formy szczególnej, jako że wystarczy by wynikało zeń, iż strona jest niezadowolona z wydanej decyzji, jednak zasada ta nie oznacza, że ostateczna kwalifikacja pisma strony i przesądzenie, czy jest ono odwołaniem, czy też innym środkiem prawnym może się odbywać wbrew woli strony. Dotyczy to zwłaszcza pism wniesionych po upływie terminu do złożenia odwołania, bowiem wówczas pismo strony wyrażające niezadowolenie z decyzji może być wnioskiem jej weryfikację w postępowaniu nadzwyczajnym.
Otrzymując w takiej sytuacji pismo strony nasuwające jakiekolwiek wątpliwości co do jej intencji winien wezwać ją do jego sprecyzowanie a szczególności wyjaśnienie, czy stanowi ono odwołanie, czy też inny środek procesowy i jaki.
Obowiązek taki wynika dlań z art. 7 i 77 §1 (zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu strony) w zw. z art. 9 kpa (zasada informacji) i art. 64 §2 kpa (wezwanie do usunięcia braków pisma).
Obowiązku tego nie dopełnił organ w niniejszej sprawie.
Z pisma skarżącej z dnia 4 marca 2002r. wynika, że domaga się ona zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., która w dacie jego złożenia była już ostateczna. Jego argumentacja nawiązująca do zmiany przesłanek nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, wprowadzonych przepisami, które weszły w życie już po wydaniu decyzji (ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. ozmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno- Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o zatrudnianiu absolwentów szkół - Dz.U. Nr 154, poz.1793) oraz okoliczność złożenia go po uzyskaniu przez decyzję waloru wsteczności nakazywała wezwanie skarżącej do sprecyzowania charakteru pisma i jej intencji.
Nie dokonanie tej czynności nie pozwala na odparcie zarzutu skargi, iż pismo zmierzało do podważenia decyzji ostatecznej.
Zauważyć przy tym wypadnie, że nie wyjaśnienie tej kwestii doprowadziło do prawnie niedopuszczalnej sytuacji, gdy organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie potraktował je jako odwołanie od decyzji, zaś organ I instancji to samo pismo potraktował jako wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego i orzekł w tej kwestii decyzją odmowną z dnia [...] kwietnia 2002 r. a więc wcześniejszą.
Wykazane wyżej naruszenie art. 7,77 §1 i 9 kpa w zw. z art. 64 kpa czyni skargę uzasadnioną.
Nie jest natomiast słuszny zarzut skargi, iż wielokrotnie wspominane pismo należało potraktować, jako odwołanie od decyzji w sprawie świadczenia przedemerytalnego, bowiem ta -co słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę - została wydana już po jego wniesieniu.
W postępowaniu ponownym organ ustali, jakie było rzeczywiste żądanie skarżącej pod adresem organów zatrudnienia, jaki jest stan sprawy dotyczącej przyznania jej świadczenia przedemerytalnego i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podejmie odpowiadające im i przepisom prawa rozstrzygnięcie.
Z przytoczonych wyżej względów Sad uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit c Ppsa.