Uzasadnienie
SA/Rz 1077/03
Przedmiotem skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dn. [...].06.2003r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem powyższym Dyrektor Izby Skarbowej, rozpoznając zażalenie strony skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dn. [...].03.2003r. Nr [...], mocą którego umorzono postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie od zobowiązanego – W. L. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 9.926,40 zł. W toku postępowania przed organem egzekucyjnym sporządzono protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, z którego wynika, że W. L. nie posiada majątku ruchomego podlegającego zajęciu. Z poczynionych w toku egzekucji ustaleń wynika ponadto, że zobowiązany utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, zamieszkuje w wynajmowanym lokalu, nie posiada żadnego majątku ruchomego o wartości handlowej ani praw majątkowych.
Wnoszący zażalenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z uzasadnieniem umorzenia postępowania egzekucyjnego w aspekcie braku możliwości uzyskania w toku tej egzekucji kwoty przewyższającej wydatki. W ocenie organu II instancji umorzenie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione w świetle art.59 § 2 ustawy z dn.17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz.U. Nr 110 z 2002r., poz.968 ze zm., zwana dalej upe), nakazującego umorzyć postępowanie egzekucyjne w zakresie należności pieniężnej w razie stwierdzenia, iż w jego wyniku nie uzyska się kwoty przewyższającej kwotę wydatków egzekucyjnych. W uzasadnieniu tegoż postanowienia wskazano ponadto, iż wierzyciel nie wykazał istnienia żadnego innego majątku zobowiązanego, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja administracyjna. Wskazano, że egzekucję będzie można podjąć w razie ujawnienia się nowego majątku zobowiązanego.
Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący w lakonicznej skardze uważa, że w toku egzekucji istnieje przynajmniej możliwość wyegzekwowania przynajmniej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, dodatkowo eksponując iż skarżący nie wskazuje żadnych możliwości uzyskania w egzekucji jakichkolwiek kwot, także przewyższających wydatki egzekucyjne.
W trakcie postępowania w przedmiotowej sprawie przed sądem administracyjnym ujawniono, że w aktach administracyjnych zalega postanowienie z dn. [...].06.2003r. Nr [...] sygnowane jako postanowienie Dyrektora Izby Skarbowe, które nie jest opatrzone ani podpisem, ani pieczęcią. Zobowiązano stronę skarżącą w trakcie rozprawy w dn.10.03.2005r. prowadzonej w tej sprawie do okazania, najpóźniej w dniu kolejnej rozprawy egzemplarza zaskarżonego postanowienia, który został jej doręczony. W trakcie kolejnej rozprawy w dn.13.05.2005r. skarżący okazał do wglądu egzemplarz postanowienia organu II instancji, opatrzony podpisem Dyrektora Izby Skarbowej, co oznacza że do obrotu prawnego wprowadzono akt zawierający niezbędny element świadczący o istnieniu aktu administracyjnego, a tylko w aktach sprawy zalega egzemplarz postanowienia nie opatrzony podpisem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu.
Z akt sprawy można zrekonstruować przedmiot postępowania, albowiem nie został on jednoznacznie wyeksponowany w zapadłych postanowieniach. Postępowanie egzekucyjne Naczelnika Urzędu Skarbowego prowadzone było na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB). Data tego tytułu jest wykreślona korektorem, ale z adnotacji sporządzonej przez komornika skarbowego wynika, że nadano mu klauzulę skierowania do egzekucji w dn.25.11.2002r. Z powyższego tytułu, jak i z kserokopii innych dokumentów (nie potwierdzonych zresztą za zgodność) wynika, że Starosta prowadził postępowanie egzekucyjne obowiązku niepieniężnego wobec W. L., polegające na nakazie rozbiórki drewutni drewnianej wybudowanej na działce Nr 1531 w G., orzeczonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] decyzją z dn. [...].03.1998r. Nr [...]. W toku postępowania egzekucyjnego Starosta postanowieniem z dn. [...].07.2001r.
Nr [...] nałożył na W. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9926,40 zł. W w/w tytule egzekucyjnym znajduje się wniosek PINB o wszczęcie egzekucji wobec W. L.. W myśl art.124 § 1 upe "nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej (tj. upe) ustawie". Z akt sprawy nie można jednoznacznie ustalić, czy zobowiązany uiścił grzywnę nałożoną na niego przez organ egzekucyjny obowiązku niepieniężnego, ze złożenia tytułu wykonawczego u Naczelnika Urzędu Skarbowego można wnioskować, że fakt taki nie nastąpił.
Wskazanie w art.124 § 1 upe na tryb egzekucji należności pieniężnych oznacza, że w przedmiotowej sprawie należało stosować reguły prowadzenia egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Tytuł wykonawczy sporządzony przez PINB i przyjęty do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zawiera adnotację, że upomnienia nie doręczano wobec braku obowiązku doręczenia ze wskazaniem na "§ 13 ust.1 roz. MF z dn.22.11.01r. (Dz.U. Nr 137, poz.1541)". Zdaniem sądu prowadzenie przedmiotowej egzekucji bez uprzedniego upomnienia było wadliwe i naruszało obowiązujące przepisy prawa. Jedną z zasad ogólnych egzekucji administracyjnej jest tzw. zasada uprzedniego zagrożenia, zwana inaczej "zasadą ostatniej szansy". Polega ona na tym, że stosownie do art.15 § 1 upe "egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".
Inaczej mówiąc regułą jest zawsze konieczność doręczenia uprzedniego upomnienia, chyba że nie jest to konieczne, a wyjątki określać mają przepisy szczególne. Takimi przepisami szczególnymi są regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dn.22.11.2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz.1541 ze zm., zwane dalej Rozp.wyk.upe). Rozdział 3 cyt. Rozp.wyk.upe zatytułowany jest "Należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia". § 13 pkt 3 lit. e) cyt. Rozp.wyk.upe stanowi, iż "Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy:...egzekucja dotyczy należności z tytułu:...grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym". Rzecz jednak w tym, że cyt. przepis został dodany do Rozp. wyk.upe na podstawie § 1 pkt 11 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dn.19.12.2002r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.
Nr 9 z 2003r., poz.106), które weszło w życie dopiero w dniu 1.02.2003r. Oznacza to, że w dacie przyjęcia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego tytułu wykonawczego, wierzyciel obowiązku polegającego na uiszczeniu kwoty grzywny w celu przymuszenia nie był zwolniony z konieczności uprzedniego wezwania zobowiązanego do wykonania obowiązku. Rzeczą organu egzekucyjnego było w takiej sytuacji zbadanie dopuszczalności prowadzenia samej egzekucji, po myśli art.29 upe i rozważenie czy tytuł wykonawczy nie zawierający dowodu doręczenia upomnienia spełnia wymogi przepisów prawa. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie zwrócił na to uwagi, nadał bieg wadliwemu tytułowi wykonawczemu, a w następstwie wydał postanowienie o umorzeniu egzekucji z racji braku możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.
Konkludując: postanowienie organu I instancji narusza przepisy upe, a konkretnie art.15 § 1 i 29 upe, w zw. z § 13 pkt 3 lit. e Rozp.wyk.upe. Utrzymując w mocy to postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej sam naruszył prawo, dodatkowo nie doręczył postanowienia II instancji zobowiązanemu – W. L., naruszając tym samym dyspozycję art.10 § 1, 39, 145 § 1 pkt 4 ustawy z dn.14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) mające odpowiednie zastosowanie w egzekucji administracyjnej w zw. z art.18 upe.
Biorąc powyższe pod uwagę, sąd uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia postanowień organów obu instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o postępowaniu, które dawały podstawę do wznowienia postępowania, ale i innego naruszenia przepisów o postępowaniu, które nie tylko mogło mieć, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa). Opatrzenie wyroku klauzulą o nie wykonywaniu zaskarżonego postanowienia do chwili jego uprawomocnienia się znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa.