Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym z upoważnienia wojewody (...) przez dyrektora Urzędu Wojewódzkiego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta R. w sprawie odstąpienia przez miasto R. od realizacji zadań przyjętych na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą (...) a prezydentem miasta R. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania gminie R. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 35 ustawy budżetowej na 1995 r. z dnia 30 grudnia 1994 r. oraz par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zasad i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które nie mogą być przekazywane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybów przekazania, jak też par. 8 ust. 2 ww. porozumienia opublikowanego w Dz.Urz. Województwa (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...), stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta R. w sprawie odstąpienia przez miast R. od realizacji zadań przejętych na mocy porozumienia zawartego między Wojewodą (...) a prezydentem miasta R. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania gminie R. /zwanego dalej porozumieniem/ wniesiona została przez prezydenta miasta R. W ślad za ową skargą nadesłana została do sądu uchwała Rady Miasta R. w sprawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wcześniej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (...). W ten sposób spełniony został warunek z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, nie uchybiony został również termin do wniesienia skargi przewidziany w art. 98 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. W tym stanie rzeczy nie ma przeszkód formalnych do rozpoznawania skargi.
Ze strony wojewody nie została naruszona procedura postępowania nadzorczego, w szczególności nie naruszony został przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym 30-dniowy ustawowy termin zawity, w ciągu którego może być wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały organu gminy z powodu jej sprzeczności z prawem.
W podstawie prawnej uchwały (...) Rady Miasta R. /zwanej dalej uchwałą/, której przedmiotem było zaskarżone rozporządzenie nadzorcze, wymieniono art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, par. 6 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określania zadań u kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania /Dz.U. nr 65 poz. 309 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem/ oraz par. 8 ust. 2 i 3 porozumienia.(...)
Dla sądowej oceny wedle kryterium zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/ trzeba przytoczyć najważniejsze fragmenty uchwały, oto one:
par. 1 1/ Miasto R. odstępuje od realizacji zadań i kompetencji przejętych na mocy porozumienia (...) 2/ Podstawą odstąpienia miasta R. od realizacji zadań i kompetencji określonych w załączniku niniejszej uchwały jest:
a/ nieprzestrzeganie zasad finansowania przejętych zadań, b/ nieuregulowanie przez Wojewodę (...) zobowiązań finansowych powstałych po 30 czerwca 1993 r. w związku z wykonywaniem zadań podległych przejęciu przez miasto.
par. 2
Upoważnia się prezydenta miasta R. do wypowiedzenia porozumienia na koniec trzeciego kwartału 1995 r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze, o jakim stanowią przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, jest ze swej natury aktem administracyjnym organu nadzorczego kończącym postępowanie nadzorcze i konkretyzującym oznaczony środek nadzoru. W przypadku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i jego zaskarżenia do sądu administracyjnego powinnością tegoż sądu jest najpierw badanie zgodności z prawem samej uchwały organu gminy, następnie zaś badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały /por. J. Zimmermann "Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym", Państwo i Prawo 1991 nr 10 str. 48/.
Podstaw prawnych porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą (...) a prezydentem miasta R., co trafnie zostało zaznaczone zarówno w uchwale Rady Miasta R., jak i w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, należało upatrywać przede wszystkim w ogólnej formule porozumienia, o jakiej stanowi przepis art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w dwu podstawach szczególnych, czyli w art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej za 1995 r. oraz przepisach wydanego na podstawie art. 35 ust. 1 cyt. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów. Wskazane dwie podstawy szczególne prowadziły w praktyce do zawierania w 1993 r. tzw. porozumień "pilotażowych". Sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonych doń aktów, w tym oczywiście i rozstrzygnięć nadzorczych, wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tegoż aktu, taka jest bowiem natura kompetencji kasacyjnych sądu. (...)
Zarówno treść rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i jego zawarte w uzasadnieniu motywy nie zasługują na aprobatę:
Po pierwsze, z przyczyn już wcześniej wyłożonych, wojewoda powołał w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia nadzorczego nie obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawne. Legalność uchwały można było ocenić na podstawie kryterium wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 8 ust. 2 tej ustawy.
Po drugie, uzasadnienie zaskarżonego rozporządzenia nadzorczego nie wyjaśniało w sposób pożądany jego motywów, dodatkowe informacje oraz rozwinięcie argumentacji w odpowiedzi na skargę nie konwalidowało tej wady /por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91 - ONSA 1992 Nr 2 poz. 45/.
Po trzecie, nie można podzielić zasadniczej tezy zasygnalizowanej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a rozwiniętej w odpowiedzi na skargę, jakoby konkretne porozumienie, a nawet porozumienie administracyjne w ogólności miały charakter aktów normatywnych w sferze prawa publicznego, zawierającego kompetencje do oznaczonych działań, których przekroczenie jest równoznaczne z naruszeniem właściwości organu. Nie można się przede wszystkim zgodzić z poglądem, jakoby porozumienia administracyjne można było zaliczać do źródeł praw wyznaczających kompetencje.(...)
Zasadniczy problem prawny w sprawie zakończonej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym sprowadza się do rozważania charakteru prawnego porozumienia, jakie mogą być zawierane pomiędzy organami administracji rządowej a gminami w zakresie wykonywania przez gminy zadań z zakresu administracji rządowej, o jakich stanowi m.in. art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Tzw. porozumienia "pilotażowe" zawierane w ciągu 1993 r., na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, zachowały, jak już o tym była wcześniej mowa, cechy tej formy działania organów administracji publicznej przewidzianej w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i z tej głównie przyczyny są powody do oceny trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, niezależnie od tego, że sam program pilotażowy ma już w pewnym stopniu znaczenie historyczne.(...)
Na gruncie porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą (...) a prezydentem miasta R. stwierdzić należy, po pierwsze, że zawarte ono zostało pomiędzy równorzędnymi podmiotami; z jednej strony występował upoważniony przez właściwy organ gminy prezydent miasta, z drugiej zaś organ rządowej administracji ogólnej - wojewoda. Po drugie, strony porozumienia nie pozostawały w stosunkach do siebie w jakichkolwiek więzach organizacyjnych, a zwłaszcza hierarchicznych. Po trzecie, umocowanie do zawarcia porozumienia wynikało z przepisu /wcześniej przepisów/ powszechnie obowiązującego w podanym wcześniej konwencjonalnym tego słowa znaczeniu.
Po czwarte, z treści porozumienia wynikała wolna wola jednej strony - wojewody do przekazania gminie zadań z zakresu administracji rządowej wraz z zapewnieniem środków finansowych do ich realizacji, zaś druga strona - umocowany przez organ gminy prezydent miasta - dobrowolnie godziła się owe zadania przyjąć. Po piąte, przedmiotem przekazania były "zadania" z zakresu administracji publicznej, co żadną miarą nie było równoznaczne z przekazaniem materialnoprawnych kompetencji do realizacji tychże zadań w oznaczonych formach prawnych. Przekazanie zadań miało znaczenie techniczno-prawne, inaczej mówiąc, organizacyjne /ustrojowe/, powodowało ono przesunięcia zakresu działań w określonych dziedzinach. Zakres działania jakiegokolwiek podmiotu administrującego wyznacza jedynie potencjalną sferę jego aktywności i jako taki należy do unormowań prawa ustrojowego, nie jest równoznaczny z kompetencją w znaczeniu wcześniej podanym.
Przeciwko takiemu poglądowi nie powinno przemawiać, niestety, dość częste i merytorycznie błędne, utożsamianie w języku prawnym, prawniczym, jak i w mowie potocznej "zakresu działania" i "kompetencji". Zakres działań jest nieodrodną cechą prawa ustrojowego, zaś kompetencja - prawa materialnego. Po szóste, przedmiotem porozumienia nie objęte zostały jakiekolwiek sprawy o charakterze materialnoprawnym. Dopiero m.in. w załączniku nr 1 do porozumienia wymieniono przepisy materialnoprawne, przede wszystkim rangi ustawowej, z których to przepisów, nie zaś z porozumienia, wynikać mogły kompetencje do konkretnych działań.(...)
Przedstawione uwagi prowadzą do następującej konkluzji: porozumienie zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, na mocy którego organ administracji rządowej przekazuje oznaczone zadania gminie, ma cechy czynności dwustronnej, objętej zakresem działania administracji publicznej. Strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, nie powiązanymi więzami organizacyjnymi: w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej. Treść porozumienia ma charakter ustrojowy /organizacyjny/, co oznacza, że nie może stanowić ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez jego strony działań w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących.
Sąd podziela zarzuty strony skarżącej, iż wojewoda, wykorzystując swe uprawnienia nadzorcze wynikające z rozdziału 10 ustawy samorządowej, w sposób władczy rozstrzygnął spór, jaki wyłonił się w związku z realizacją tegoż porozumienia. Takiej ingerencji nie można uznać za dopuszczalną, nie można jej bowiem pogodzić z zasadą równości stron porozumienia, rzeczywiście pozostaje to w sprzeczności z klasyczną regułą prawną, że nikt nie jest odpowiednim sędzią we własnej sprawie /nemo iudex ideneus in propria causa - in re sua//. Zasadność krytyki stanowiska wojewody wyprowadzić można z samej treści porozumienia, skoro w jej par. 7 czytamy: "ewentualne spory w zakresie należącym do właściwości sądów powszechnych - wynikłe w związku z realizacją porozumienia, strony poddają pod rozstrzygnięcie sądu polubownego (...)". Nie jest rzeczą sądu roztrząsać, czy konkretny spór na tle realizacji zawartego porozumienia miał charakter sporu objętego kognicją sądów powszechnych, nie ma to w sprawie zasadniczego znaczenia.
Sedno sprawy sprowadza się do pytania, czy wojewoda był władny, jako strona porozumienia, kwestionować w drodze środka nadzoru uzewnętrznienie przez radę samej woli wypowiedzenia porozumienia tylko z tej przyczyny, że wola taka nie jest w jego przekonaniu zgodna z treścią porozumienia. W świetle dotychczasowych wywodów nie rysuje się możliwość udzielenia odpowiedzi twierdzącej na tak postawione pytanie. Wojewoda nie był władny w trybie nadzoru artykułować swoich racji wynikających z jego interpretacji porozumienia.
To, co stwierdzono, nie oznacza, że w przypadku zawarcia porozumienia ulega wyłączeniu cały rozdział 10 ustawy samorządowej o nadzorze nad działalnością komunalną. Wojewoda mógłby w trybie nadzoru kwestionować różnorakie działania gminy w sprawach objętych porozumieniem i podejmowanych w związku z jego realizacją, na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego. Wojewoda w sposób władczy nie mógł jedynie ocenić zgodności z porozumieniem działań gminy, dotyczących samego porozumienia, podejmowanych przez organ gminny na jego podstawie. W konkretnym przypadku wojewoda miał potencjalnie prawo, a nawet obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem uchwały rady, jednakowoż nie na podstawie tych przesłanek, jakie podał w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.(...)
Na koniec trzeba wyraźnie stwierdzić, iż każda nieuprawniona ingerencja organu nadzorczego narusza prawnie gwarantowaną samodzielność gminy, która wynika z art. 5 Przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, art. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Wedle oceny sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było niezgodne z prawem, w związku z czym należało je uchylić na podstawie art. 216a Kpa w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przy uwzględnieniu art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.