Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 grudnia 2001 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia 12 listopada 2001 r. (...) odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 17 lipca 2000 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku Wacława Z. o uregulowania stosunków wodnych w rejonie działki nr 444/2, na działce nr 440 stanowiącej własność Czesława P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jako jej podstawę prawną Kolegium wskazało przepis art. 138 par. 2 Kpa.
Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania w sprawie wynika, że wspomnianą wcześniej ostateczną decyzją z dnia 17 listopada 2000 r. Wójt Gminy Cz. orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku Wacława Z. o uregulowanie stosunków wodnych w rejonie jego działki nr 442/2, na działce nr 440 będącej własnością Czesława P. Wnioskodawca domagał się zaprzestania odprowadzania wód opadowych wodnicą biegnącą przez działkę Cz. P. do zakrzaczonego wąwozu pomiędzy działka 440 a 442, twierdząc, że może to spowodować podmakanie jego działki.
W dniu 4 lipca 2001 r. Wacław Z. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzja powołując się na przepis art. 145 par. 1 i 5 Kpa.
Postanowieniem z dnia 26 lipca 2001 r. Wójt Gminy Cz. wznowił postępowanie w tej sprawie, informując jednocześnie wnioskodawcę, że rozpatrzenie sprawy nastąpi po pisemnym udokumentowaniu przyczyn wznowienia i dodając, że zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa sfałszowanie dowodów musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, zaś podług art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa ujawnione okoliczności lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe, po raz pierwszy ujawnione przez stronę. W uzasadnieniu postanowienia zaznaczył, że wnioskodawca nie podał dowodów potwierdzających zarzuty z tych artykułów.
W dalszej kolejności tenże Wójt decyzją z dnia 4 września 2001 r. (...) odmówił uchylenia decyzji z dnia 17 lipca 2000 r. W jej podstawie prawnej wskazał art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa.
W motywach decyzji podniósł, że w piśmie z dnia 24 sierpnia 2001 r. Wacław Z., jako przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania wskazał, że strona przeciwna przedstawiła 6 świadków, zaś po jego stronie występował tylko jeden świadek oraz ojciec wnioskodawcy, jako jego pełnomocnik. Stworzyło to dlań niekorzystną sytuację, nadto jego świadek dla zachowania stosunków dobrosąsiedzkich uległ presji zeznań pozostałych świadków. Świadkowie ci byli stronniczy i przedstawili nieprawdziwie obraz sprawy nakreślony im przez Czesław P., bowiem nie znali jej szczegółów. Przedstawiciele Urzędu nie rozpatrzyli sprawy wnikliwie i też działali stronniczo. Decyzja była niesprawiedliwa a jego ojciec reprezentujący na rozprawie jego interesy nie wyraził zgody na kierowanie wód opadowych na jego działkę. Do pisma dołączył on oświadczenia trzech osób, tj. swojej siostry i sióstr matki, które stwierdzają, że nigdy nie było wodnicy między działkami nr 444/2 i 440.
W ocenie organu okoliczności przedstawione w piśmie i oświadczenia te nie spełniają wymogów art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa. Mogły być one rozpatrywane w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie mogą natomiast stanowić podstawy do jej uchylenia, jako, że nie można uznać za fałszywe identycznych zeznań siedmiu świadków tylko, dlatego że różnią się one od twierdzeń wnioskodawcy.
Nie potwierdzają ich fałszywości oświadczenia trzech członków rodziny wnioskodawcy, którzy oświadczają, iż nie było wodnicy między działkami 444/2 i 440 w sytuacji, gdy w decyzji zaznaczono, że woda spływa działką 440 i nie czyni szkód na działce 444/2, stanowiącej własność W. Z. W. Z. nie przedstawił organowi żadnych nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi.
Decyzją z dnia 4 października 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. na skutek odwołania Wacława Z. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzję uznało za przedwczesną, nie podzielając jej poglądu, iż dowody przedstawione przez wnioskodawcę nie stanowią nowego dowodu w sprawie. Uznało, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy i dość swobodny dokonał ich oceny i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy do czego był zobowiązany.
Wytknęło także organowi I instancji bezczynność i nie podejmowanie czynności, mimo wniosku strony w innej sprawie a nadto zaznaczyło, że ustalenia organu winny mieć odzwierciedlenie w wydanym przezeń rozstrzygnięciu a obowiązek wykonania przez stronę pewnych czynności winien być jasno sprecyzowany, bowiem tylko wówczas może być wyegzekwowany.
Wójt Gminy Cz. decyzją z dnia 12 listopada 2001 r. ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia 17 lipca 2001 r.
W jej motywach podniósł, że nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania przewidziane art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, jako że dowody, które zaoferował wnioskodawca w postaci zeznań trzech świadków nie istniały w momencie wydania decyzji ostatecznej. Dowodem bowiem nie jest osoba świadka a jego zeznania.
Dodał, że w oświadczenia świadków przedstawione przez wnioskodawcę nie wnoszą do sprawy nic nowego.
Świadkowie przesłuchani w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną twierdzą, że nigdy nie było wodnicy między działką 444/2 i 440 jak również, że woda nigdy nie spływała przez teren działki 444/2 a wodnicą wzdłuż drogi i zabudowań. Wacław Z. nie twierdził we wniosku, że Cz. P. skierował wody na jego działkę a pod jego działkę i twierdził że może to spowodować obrywanie się jego działki a poza tym do wodnicy może być skierowana woda z innych działek. Fakty takie nie mają miejsca. W dalszej części decyzji organ przedstawił ustalenia postępowania zakończonego decyzją ostateczna i podniósł, że wobec nie potwierdzenia w postępowaniu szkód na działce wnioskodawcy i nie wykazania wykonania przez Cz. P. nowej wodnicy a także braku zgody stron, co do przebiegu granicy między działkami oświadczenia świadków, na które powołuje się wnioskodawca nie mogły być uznane za istotne dla przebiegu sprawy.
Odwołał się do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 20 listopada 1984 r. w sprawie I SA 1111-1112/84, w którym Sąd przyjął, że nieważnością dotknięta jest decyzja wydana na podstawi art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, jeżeli wznowienie postępowania oparte było na podstawie okoliczności istotnych dla sprawy, powstałych po wydaniu decyzji ostatecznej.
Zaznaczył też, że wnioskodawca nie zachował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przewidzianego art. 148 Kpa.
Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Wacław Z. wnosząc o jej uchylenie w całości. W motywach odwołania zaznaczył, że decyzja ostateczna naruszała art. 50 Prawa wodnego, bowiem w ocenie odwołującego zachodziły w sprawie przesłanki do wydania przewidzianego w jego ust. 2 nakazu. Nadto organ pierwszej instancji, mimo wytkniętej mu w decyzji Kolegium bezczynności nie podjął żadnych działań a jedynie ograniczył się do błędnej interpretacji prawa. Odwołujący zaznaczył też, że u podstaw sprawy leży obawa o powstanie usuwiska, które zagrozi budynkowi mieszkalnemu, co w sprawie podnoszono i co zostało zlekceważone przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 18 grudnia 2001 r. wskazaną na wstępie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wziął po uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zaleceń poprzedniej decyzji kasacyjnej i wyrażonych w nich poglądów. Zdaniem organu II instancji wnioskodawca przedstawił nowe dowody w postaci zeznań świadków, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą art. 145 par. 1 Kpa. Zeznań tych, wbrew twierdzeniom organu nie można uznać za nie wnoszące niczego nowego do sprawy, jako że świadkowie ci odmiennie, niż świadkowie zeznający w sprawie zakończoną decyzją ostateczną przedstawiają kwestie wieloletniego spływu wody. Winno to zaktywizować organ pierwszej instancji do najdogłębniejszego zbadania sprawy. Organ II instancji stwierdził także, iż dywagacje organu pierwszej instancji, że dowodem jest zeznanie świadka, a nie jego osoba nie znajdują wsparcia w literaturze ani orzecznictwie. Wprawdzie zeznania złożone zostały już po wydaniu decyzji, jednakże nie można uznać, że nie istniały w chwili jej wydania, skoro istnieli świadkowie, którzy mieli wiedzę w sprawie będącej przedmiotem sporu.
Okoliczność, iż wnioskodawca nie wykazał zachowania terminu przewidzianego art. 148 Kpa jest w tej chwili w sprawie bez znaczenia, skoro organ wznowił postępowanie i wydał w sprawie drugą już decyzję. Jeżeli miał w tej kwestii wątpliwości winien był wyjaśnić je przed wznowieniem postępowania. Konkludując, organ II instancji stwierdził, że uznając, iż przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie są nowymi dowodami i nie przeprowadzając postępowania dowodowego, co do istoty sprawy naruszył przepisy art. 7 i 77 Kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie winien mieć na względzie podnoszone przez odwołującego twierdzenia dotyczące osuwania się terenu.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Czesław P. wnosząc o jej uchylenie.
W jej motywach stwierdził, że pogląd organ pierwszej instancji uznający za nowy dowód zeznanie świadka a nie jego osobę jest prawidłowy, a odmienny pogląd zaskarżonej decyzji jest niesłuszny. Organ II instancji prezentując go i odwołując się w tym zakresie do poglądów doktryny i orzecznictwa nie podaje żadnego przykładu. Wacław Z. miał możliwość powołać tych świadków w pierwszym postępowaniu a uczynił to po roku czasu od daty wydania decyzji, choć były to osoby mu bliskie. W ten sposób wynajdując nowych świadków można byłoby wznowić każde postępowanie administracyjne, co jest absurdem.
Skarżący zarzucił również, że W. Z. nie wykazał, iż zachowany został termin przewidziany art. 148 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
W polemice ze skargą podkreśliło, że nie przesłuchując zgłoszonych przez wnioskodawcę świadków i nie przeprowadzając rozprawy, która wydaje się najlepszą formą wszechstronnego załatwienia sprawy organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym w wykonywaniu tej kontroli nie jest związany granicami skargi, co wynika z postanowień art. 55 zd. pierwsze tej ustawy. Oznacza to po jego stronie obowiązek skontrolowania, czy zaskarżony akt i wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zapadły, odpowiadają prawu materialnemu i procesowemu i uwzględnienia skargi w razie stwierdzenia, iż naruszają one prawo w stopniu w sposób określonym przez tę ustawę - niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów i jej wniosków.
Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli. Sąd doszedł do wniosku, że wszystkie zapadłe w niej rozstrzygnięcia, począwszy do postanowienia o wznowieniu postępowania dotknięte są naruszeniami przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, ustanowiona przepisem art. 16 par. 1 Kpa. Podług tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Przypadki te określone są w rozdziałach 12 i art. 13 Kpa. Stanowią one odstępstwo od reguły trwałości decyzji ostatecznej, stąd ich stosowanie musi odpowiadać ściśle przepisom Kpa.
Celem zasady trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych przez stronę na jej podstawie ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Dowodem wagi jaką ustawodawca przywiązuje do tej zasady jest uznanie, iż wydanie tej samej sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, nowej decyzji należy do wad skutkujących jej nieważnością /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/.
Weryfikacji decyzji ostatecznej, /która do czasu jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności korzysta z domniemania zgodności z prawem/ służy między innymi instytucja wznowienia postępowania uregulowana przepisami rozdziału 12 Kpa.
Katalog podstaw wznowienia ustanawia art. 145 par. 1 Kpa pkt od 1-8 i art. 145a. Wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 pkt 1-3 oraz 5-8 może nastąpić zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa /strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu/, podobnie, jak z podstawy ujętej w art. 145a /stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu, na podstawie którego wydana została decyzja z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą/ może nastąpić wyłącznie na żądanie strony /art. 147 Kpa/. Wniesienia podania o wznowienie postępowania określone jest terminem przewidzianym w art. 148 Kpa. Termin ów wynosi 1 miesiąc. W przypadku podstaw wznowienia określonych w art. 145 par. 1 pkt 1-3 oraz 5-8, biegnie on od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.
Zarówno w doktryna, jak i orzecznictwo wyodrębnia dwie fazy /etapy/ postępowania wznowieniowego. Ich wyodrębnienie ma szczególne znaczenie w przypadku postępowania toczącego się na żądanie strony. W etapie pierwszym, wstępnym, który rozpoczyna wniosek strony zgłoszony organowi, organ ten bada, czy wniosek pochodzi od strony, czy złożony został w terminie ustanowionym art. 148 Kpa i czy wskazana przyczyna wznowienia mieści się w katalogu podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 par. 1 i art. 145a Kpa.
Etap ten w zależności od poczynionych przez organ ustaleń może zakończyć się dwojako: wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bądź postanowienia o jego wznowieniu.Wydanie któregokolwiek z tych rozstrzygnięć wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.
W szczególności organ musi zbadać, czy podmiot składający podanie posiada przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Ustalając z kolei, czy wskazana przez stronę przyczyna wznowienia postępowania mieści się w katalogu podstaw wznowienia organ winien mieć na uwadze, że musi to ona uczynić na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 par. 1 Kpa. Nie można bowiem przyjąć takiej wykładni przepisów dotyczących wznowienia postępowania, by każde żądanie strony obligowało organ do działań zgodnych z tymi żądaniami, gdyż to naruszałoby zasady ogólne postępowania /patrz wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1313/97 - nie publ./. Tym bardziej nie jest możliwe wznowienie postępowania w-sytuacji, gdy strona składając wniosek ograniczy się do wskazania określonych paragrafów art. 145, nie wyjaśniając na czym wymienione w nich kwalifikowane wady postępowania w danej sprawie polegają.
Jeżeli składający podanie nie zadośćuczyni temu obowiązkowi, organ winien wezwać go na podstawie art. 64 Kpa do jego uzupełnienia pod rygorem przewidzianych w tym przepisie skutków prawnych. Należy to uczynić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem jak już wywiedziono, postanowienie takie może być wydane tylko w razie wskazania podstaw wymienionych w kodeksie.
Trzecią przesłanką badaną w postępowaniu wstępnym jest kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skutkiem naruszenia owego terminu jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/, chyba że termin ten zostanie przez organ przywrócony na wniosek strony, w trybie przewidzianym w art. 58 i art. 59 Kpa /patrz wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 1998 r. I SA 890/98, 13 października 1998 r. I SA 373/98, 2 czerwca 1998 r. IV SA 1177/96 - nie publ. oraz E. Mzyk -Wznowienie postępowania administracyjnego. Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa- Zielona Góra 1994 r. str. 35/.
Przywrócenie terminu będzie zatem możliwe pod warunkiem złożenia wniosku i uprawdopodobnienia, że nie zachowanie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Wniosek o przywrócenie terminu musi być złożony w ciągu siedmiu dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminowi. Termin siedmiodniowy jest przy tym nieprzywracalny.
Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i otwarcie tym samym drogi do badania, czy przyczyny wznowienia postępowania istotnie w sprawie zachodzą i rozstrzygnięcia sprawy, bez zachowania wskazanych wyżej standardów narusza przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1, art. 148 i art. 149 par. 1 Kpa.
Takimi wadami obarczone jest postanowienie wydane w sprawie, które podjęto wprawdzie na skutek wniosku strony, jednak wniosek ów ograniczył się do wskazania art. 145 par. 1 i 5 Kpa, jako będących podstawą żądania wznowienia, bez wskazania jakichkolwiek okoliczności wniosek ów uzasadniających. Zauważyć przy tym wypadnie, że art. 145 nie posiada par. 5, zaś jego par. 1 obejmuje podstawy ujęte w ośmiu punktach.
W następstwie takiego wniosku organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania o charakterze warunkowym nie znanym przepisom Kpa, jako że zaznaczył w nim, że rozpatrzenie sprawy nastąpi po pisemnym udokumentowaniu przyczyn jego wznowienia.
Zaznaczyć należy, iż wnioskodawca wypełniając polecenie zawarte w postanowieniu nie wskazał żadnej z podstaw wznowienia ujętych w Kpa, jako, że postępowaniu zarzucił oparcie decyzji na zeznaniach świadków, którzy przedstawili nieprawdziwe okoliczności sprawy, na skutek nie znajomości jej szczegółów i stronniczości, brak wnikliwości po stronie organu, krzywdzący charakter rozstrzygnięcia i brak zgody jego pełnomocnika na skierowanie wody na jego działkę. Do pisma dołączył wprawdzie oświadczenia kilku osób nie wskazując jednak, jakich nowych i nieznanych organowi a istotnych w sprawie okoliczności mają one dowieść.
Organ w żaden sposób nie badał, /zresztą wobec nie wskazania we wniosku okoliczności uzasadniających wskazane w nim podstawy wznowienia postępowania, nie miał możliwości tego uczynić/ zachowania przez wnioskodawcę terminu przewidzianego art. 148 par. 1 Kpa.
Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest wprawdzie zaskarżalne w toku instancji, jednak nie oznacza to, że nie podlega ono kontroli organu odwoławczego. Przeciwnie, organ odwoławczy w postępowaniu wszczętym w następstwie odwołania od decyzji winien poddać je kontroli pod względem legalności.
Wskazane przez Sąd postanowienia o wznowieniu postępowania umknęły organowi II instancji rozpoznającemu odwołanie, zarówno po raz pierwszy, jaki po raz drugi.
Wprawdzie w postępowaniu odwoławczym organ związany jest wyrażoną w art. 139 zasadą zakazu orzekania, na niekorzyść strony odwołującej, jednak zasada ta w postępowaniu administracyjnym ma charakter ograniczony i nie dotyczy rozstrzygnięć rażąco naruszających prawo lub interes społeczny. Wznowienie postępowania na wniosek bez ustalenia, czy wniosek złożono w terminie a przyczyna wznowienia mieści się w katalogu podstaw wznowienia postępowania narusza wymienione wyżej przepisy Kpa w sposób rażący. Oznacza to, że choć z uwagi na treść art. 126 Kpa do postanowień nie zaskarżalnych nie ma zastosowania przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, winno być ono skasowane łącznie z decyzją odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej.
Opisane wyżej wady pierwszego etapu postępowania wznowieniowego, ich pominięcie w postępowaniu odwoławczym i skupienie się wyłącznie na uchybieniach procesowych etapu drugiego przesądza o uznaniu za wadliwe, obok zaskarżonej kasacyjnej decyzji organu II instancji i powracającej - na skutek jej uchylenia - do obrotu prawnego drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej a także pierwszej decyzji drugoinstancyjnej i pierwszoinstancyjnej. Sąd uchylił także dla doprowadzenia sprawy do stanu zgodności z prawem postanowienie o wznowieniu postępowania.
W postępowaniu ponownym, organ pierwszej instancji ustali, jakie przyczyny wznowienia istotnie wskazuje wnioskodawca i w jaki sposób je uzasadnia, oceni, czy mieszczą się one w katalogu podstaw wznowienia przewidzianym w art. 145 i art. 145a Kpa, wyjaśni, czy zachowany został termin do złożenia wniosku i wyda rozstrzygnięcie stosowne do poczynionych ustaleń i obowiązujących przepisów prawa.
Z przytoczonych wyżej względów. Sąd w oparciu o przepis art. 22 ust 1 pkt 1 i 3 cytowanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił wszystkie wydane po wznowieniu postępowania w sprawie decyzje administracyjne, jak również postanowienie o wznowieniu postępowania.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.