Uzasadnienie
Wojewoda P. decyzją z dnia 21 maja 1998 r. (...) wydaną na podstawie art. 87 i art. 88 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem Ryszarda J. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 31 marca 1998 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego według przedstawionego rozwiązania projektowego na działce nr 675 przy ul. (...) w P. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podkreślono, że przedłożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przez Ryszarda J. projekt murowanego podpiwniczonego dwukondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego o wymiarach 10,20 x 9,20 m. nie spełnia wymagań Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta P. dopuszcza on lokalizację tymczasowych kiosków w pasach drogowych pod warunkiem nie ograniczenia widoczności. Działka nr 675/RII wchodzi w skład kompleksu oznaczonego symbolem O1KG/KZ przeznaczonego na cele komunikacji tj. poszerzenie pasa drogowego ul. J. w ciągu drogi krajowej A4 przy zbiegu z (...).
Kioski handlowe, których realizację dopuszcza powyższy Plan w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego to obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem. W związku z powyższym brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Ryszarda J. Według skarżącego organy obu instancji interpretują art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r. na jego niekorzyść, a ponadto niewłaściwie interpretują ustalenia prawa miejscowego. Warunki usytuowania obiektu tymczasowego na działce nr 675/2 położonej w terenie stanowiącym rezerwę na poszerzenie pasa drogowego zawiera pismo z dnia 13 grudnia 1994 r. oraz z dnia 15 stycznia 1998 r.
W piśmie z dnia 15 stycznia 1998 r. (...) Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Rz. wyraził wyjątkowo zgodę na tymczasowe usytuowanie pawilonu handlowego na działce nr 675/2 w P. w odległości 8 m od krawędzi jezdni ul. J. stanowiącej ciąg drogi krajowej 4E-40 Kraków-Przemyśl na następujących warunkach: projektowany pawilon handlowo-usługowy winien spełniać wymogi art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jako obiekt tymczasowy przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Warunki usytuowania obiektu tymczasowego na działce nr 675/2 podane zostały przez Naczelnego Dyrektora ODP w Rz. w myśl art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i są wiążące dla Kierownika Urzędu Rejonowego na równi z decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia 31 stycznia 1995 r. (...). Projektowany pawilon w najmniejszym stopniu nie ogranicza widoczności, gdyż skrzyżowanie przyległych dróg ma formę kąta ostrego.
Skarżący podkreślił również, że działka nr 675/2 według. obecnego MPS miasta P. położona jest w terenie o symbolach 01 KG/KZ, który jest terenem przeznaczonym na cele komunikacji, ale nie w całości jest pasem drogowym. Rozbudowa skrzyżowania została zakończona, znane są też perspektywy rozwoju komunikacji, które w przyszłości "degradują rangę" obecnej drogi krajowej do roli drogi lokalnej /miejskiej/. Utrudnianie mu zatem procesu inwestycyjnego jest naruszeniem jego czasu i pieniędzy. Utrzymywanie zaś działki nr 675/2 położonej w centrum miasta "jako rolniczej" jest "nonsensem i wbrew logice". Zabudowanie jej pawilonem handlowo-usługowym przyniesie korzyści nie tylko skarżącemu i jego rodzinie, ale także fiskusowi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga okazała się uzasadniona. Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten kontroluje legalność ostatecznych decyzji administracyjnych, oceniając prawidłowość zastosowania prawa oraz jego wykładni. Dokonawszy takiej kontroli w stosunku do zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że wydano je w postępowaniu dotkniętym wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie odpowiada ono bowiem wymaganiom wynikającym z art. 7-8 i art. 77 par. 1 Kpa.
Z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ na organ nadzoru budowlanego nałożony został obowiązek sprawdzenia - przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę - zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /lit. "a"/ oraz z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /lit. "b"/. Organ budowlany zobowiązany więc został do ponownego zbadania, czy zamierzenie inwestycyjne jest realizowane na terenie przeznaczonym pod zabudowę.
Możliwe jest, że ocena zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zawarta w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostanie podzielona przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Należy przy tym dodać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu korzysta z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawem i stanowi wprost o dopuszczalności zabudowy konkretnej nieruchomości.
W takiej zatem sytuacji organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę powinien zainicjować nadzwyczajny tryb wzruszenia wadliwej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który mógłby doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Na uwadze mieć również należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i w związku z tym badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z planem jest w istocie rzeczy interpretacją przepisu gminnego.
Skoro jego wykładnia dokonywana jest przez różne organy i odmienne w związku z tym są jej wyniki, to organy - podejmujące decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wydający decyzje o pozwoleniu na budowę - nie mogą sobie narzucać wyników tej wykładni. W takim przypadku, a więc przy różnej wykładni jedynie prawidłowe jest wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji naruszającej prawo, przy konieczności jednakże zachowania wszystkich decyzji na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Do czasu, kiedy ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostanie wzruszona /wyeliminowanie z obrotu prawnego/ organ wydający pozwolenie na budowę jest nią bezwzględnie związany /art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Według stanowiska Sądu Najwyższego /vide: wyrok z dnia 3 września 1997 r. III RN 35/97 - OSNAPU 1998 nr 4 poz. 107/ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzająca projekt budowlany.
W warunkach rozpoznawanej sprawy organ budowlany - po rozpoznaniu wniosku Ryszarda J. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego na działce nr 675/2 w P. W jego bowiem ocenie przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia wymagań Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta P., zatwierdzonego przez Radę Miasta P. uchwałą (...) z dnia 7 października 1993 r. /Dz.Urz. Woj.P. nr 20 poz. 145/.
Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego w dniu 28 stycznia 1998 r. i dołączył do niego m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 stycznia 1995 r. (...), mocą której Burmistrz Miasta P. orzekł "o sposobie tymczasowego zagospodarowania działki nr 675 położonej w P. pod budowę pawilonu handlowo-usługowego /handel art. "wszystko dla domu" i kantor wymiany walut"/. W decyzji z dnia 31 stycznia 1995 r. stwierdzono, iż traci ona ważność, jeżeli wnioskodawca nie wystąpi o pozwolenie na budowę w terminie do 3 lat od jej wydania.
Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został przez skarżącego w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /według. zamieszczonej na niej klauzuli stała się ona ostateczna 15 lutego 1995 r./, która w myśl art. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym była wiążąca dla organu nadzoru budowlanego.
Jak z powyższego tymczasem wynika organ nadzoru budowlanego, badając zgodność projektu zagospodarowania działki inwestora z planem, nie podzielił oceny zawartej w powyższej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w rzeczywistości przyjął na siebie rolę nadrzędną w stosunku do organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mając jednakże ku temu uprawnienia. W takiej natomiast sytuacji, jak w poczynionych wyżej rozważaniach podano, a więc gdy wyniki interpretacji przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - dokonanej przez różne organy - były odmienne winien zainicjować nadzwyczajny tryb wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji naruszającej prawo. Skoro tego nie dopełnił należało uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.