Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 kwietnia 1997 r. (...) Wójt Gminy J.-P. zobowiązał Krzysztofa J. zamieszkałego w H.-K. do zlikwidowania wycieku gnojówki z gnojowni /pkt 1/ wykonania szczelnego obetonowania gnojowni murkiem o wysokości 40 cm nad poziom gruntu i szerokości 20 cm /pkt 2/ ustalając termin wykonania nakazu ujętego w punkcie 1 natychmiast, zaś nakazu ujętego w punkcie 2 do 30 czerwca 1997 r.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, par. 35 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 45/ oraz art. 104 Kpa.
W jej uzasadnieniu Wójt podniósł, że w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 6 marca 1997 r. stwierdzono wycieki gnojówki z gnojowni stanowiącej własność Krzysztofa J. Okoliczność ta w świetle powołanych wyżej przepisów uzasadniała wydanie nakazów zawartych decyzji.
Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożył Krzysztof J. wnosząc o jej uchylenie.
W jego motywach podniósł, że wyciek gnojówki, jaki stwierdziła komisja z Urzędu Gminy podczas oględzin nastąpił na jego działce. Nie wypływa ona na działkę sąsiadów. Gnojówkę wywozi na własne pole. Nie uczynił tego tylko w dniu wizji.
Wykonanie decyzji narazi go na koszty, bowiem zamierza budować nową oborę i nową obetonowaną gnojownię.
Sprawa jest efektem skargi sąsiada Franciszka S., który działa złośliwie, w formie zemsty za złożenie skargi na wypływ gnojówki z jego działki na działkę odwołującego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją wydaną w dniu 5 sierpnia 1997 r. (...) po przeprowadzeniu rozprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie 1, uchyliło natomiast decyzję w punkcie 2 i nakazało Krzysztofowi J. wykonanie szczelnego obetonowania gnojowni murkiem o wysokości 40 cm na poziom gruntu i szerokości 20 cm w terminie do 31 sierpnia 1998 r.
W uzasadnieniu decyzji opartej na przepisie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 49 ust. 2 cytowanej wcześniej ustawy Prawo wodne oraz par. 35 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Kolegium podniosło, że pismem z 6 marca 1997 r., Zastępca Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego poinformował Wójta Gminy J.- P. o zanieczyszczeniu środowiska spowodowanego dopływem gnojówki z zabudowań gospodarczych należących do Franciszka S. i Krzysztofa J. Oględziny wykazały, że gnojownia odwołującego jest nieobetonowana i w dniu oględzin wypływała z niej gnojówka na jego działkę. Na rozprawie przed Kolegium nie doszło do ugody między odwołującym a Franciszkiem S. Franciszek S. wniósł o nakazanie Krzysztofowi J. obetonowania gnojowni do końca 1997 r. Odwołujący zdeklarował wykonanie tej czynności do końca września 1998 r.
Pełnomocnik Wójta Gminy przedłożyła do akt decyzję tegoż Wójta z dnia 9 maja 1997 r. (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla Krzysztofa J. dla inwestycji - budynek inwentarsko-składowy, garaż, gnojownia i zbiornik na gnojówkę. Stwierdziła też, że termin wykonania obowiązku proponowany przez odwołującego jest realny.
W ocenie Kolegium materiał dowodowy potwierdził, że odwołujący zaniedbał wykonaniu gnojowni zgodnie z wymogami wspomnianego rozporządzenia, co skutkowało wyciekiem gnojówki.
Termin realizacji decyzji w punkcie 2 Kolegium przedłużyło, biorąc pod uwagę fakt, że Kazimierz J. rozpoczął prace przygotowawczo-inwestorskie dla wybudowania nowych obiektów. Obciążanie go obowiązkiem wykonania obetonowania przed wykonaniem nowej gnojowni narażałoby go na dodatkowe koszty.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Franciszek S. wnosząc o zmianę jej punktu 2, wyznaczenie Krzysztofowi J. konkretnej daty wykonania nakazu ujętego w punkcie 2 decyzji, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucił, że zmiana terminu wykonania nakazu jest nieuzasadniona. Skutkować ona będzie dalszym zatruwaniem środowiska, w tym jego nieruchomości. Nie wiadomo, kiedy J. wybuduje nową gnojownię, a do tego czasu gnojówka będzie wypływać ze starej gnojowni. Termin ustalony decyzją pierwszoinstancyjną był możliwy do dotrzymania. Decyzja Kolegium świadczy o tolerowaniu bezprawiu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo podniosło, że skarżący również posiada gnojownię, która jest nie obetonowana.
Zaskarżona decyzja nie postanawia w kwestii dna zbiornika, o jakim stanowi par. 35 pkt 2 rozporządzenia. Warunki techniczne zbiornika - gnojownika określi decyzja pozwolenia na budowę, która będzie elementem rozpoczętego już procesu inwestycyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem.
W jej wykonywaniu nie jest związany granicami skargi. Nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji /art. 51 cytowanej ustawy/.
Oznacza to każdoczesną powinność Sądu zbadania, czy zaskarżona decyzja /w przypadku skargi na taki akt/ nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który uzasadniałby ich weryfikację w świetle art. 22 ust. 1 do 3 ustawy /naruszenie prawa materialnego, które miało upływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia w postępowanie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji/ - niezależnie od tego, jakie zarzuty zostały w skardze podniesione.
Zasada ta doznaje ograniczenie w przypadku orzeczenia na niekorzyść, strony skarżącej. W takiej sytuacji Sąd może zweryfikować decyzję wyłącznie gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności.
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do wniosku, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Jej przedmiotem jest nakaz wydany przez Wójta Gminy J.-P. adresowany do Krzysztofa J.: zlikwidowania wycieku z gnojowni i jednocześnie wykonania szczelnego obetonowania tejże gnojowni murkiem o określonych w decyzji wymiarach.
Podstawy materialnoprawnej takiego rozstrzygnięcia organy obu instancji upatrują w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz par. 35 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 10 poz. 46 ze zm./.
W ocenie Sądu przepisy te nie mogą stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Administracyjno-prawne granice zwykłego korzystania z wody przez właściciela gruntu określa art. 49 ust. 1 stanowiący, że może on dla zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego korzystać bez pozwolenia wodnoprawnego z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie.
Ust. 2 tegoż przepisu przewiduje, że jeżeli właściciel gruntu wprowadza do wody ścieki nienależycie oczyszczone wójt /burmistrz, prezydent/ gminy może nakazać wykonanie niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniem lub zabronić wprowadzenia tych ścieków do wody.
Z jego treści wynika obowiązek należytego oczyszczenia wprowadzonych do wody ścieków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i rolnego, choć ich wprowadzenie do wód odbywa się bez pozwolenia wodno-prawnego.
Wykładając przepis art. 49 ust. 2 należy mieć na uwadze zawartą w art. 18 ust. 1 ustawy definicję pojęcia ścieków. Przepis ten stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o ściekach rozumie się przez to wprowadzane do wód lub ziemi substancje i energie, które ze względu na swój skład lub stan mają zanieczyszczać wody: przez ścieki rozumie się także wody zanieczyszczone wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca rozróżnia ścieki wprowadzane do ziemi, do wody oraz do urządzeń kanalizacyjnych, przy czym ich cechą wspólną jest skład lub stan mogący powodować zanieczyszczenie wody.
Porównanie obu przepisów prowadzi do konkluzji, że skoro w art. 49 ust. 2 ustawodawca użył określenia "wprowadza do wody ścieki nienależycie oczyszczone" uprawnienie organu administracji publicznej do wydania jednego z nakazów zawartego w tym przepisie ograniczone jest do sytuacji, gdy właściciel gruntu wprowadza ścieki do wody. Nie obejmuje ono natomiast sytuacji, gdy ścieki odprowadzone są do ziemi.
Gdyby przyjąć inaczej, użycie określenia "wprowadza do wody", byłoby w art. 49 ust. 2 zbędne, jako że ściekami są substancje i energie o określonym w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy stanie lub składzie wprowadzane do wód lub do ziemi.
Na rzecz poglądu reprezentowanego przez Sąd przemawia także okoliczność, że nakaz ochrony gleby przed zanieczyszczeniem substancjami szkodliwymi przez osoby użytkujące grunty zawiera art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./.
Z zebranego w sprawie materiału nie wynika, by adresat zaskarżonej decyzji odprowadzał ścieki, - w tym przypadku ciekłe odchody zwierzęce - do wody.
Z protokołu oględzin nazywanych "wizją" wynika, że na posesji Krzysztofa J. stwierdzono wyciek gnojówki z nieobetonowanej gnojowni, co wskazuje wraz z jego niekwestionowanymi przez organ wyjaśnieniami, że jest ona odprowadzana do ziemi. Taki stan faktyczny nie uzasadnia w świetle wcześniejszych wywodów Sądu zastosowania art. 49 ust. 2 Prawa wodnego.
Niezależnie od powyższego, zauważyć wypadnie, że przepis ten uprawnia właściwy organ administracji publicznej do wydania jednego z dwóch ujętych w nim nakazów, organ ten może bowiem nakazać wykonanie niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniem lub zabronić odprowadzania tych ścieków do wody.
Użycie słowa "lub" wyklucza możliwość wydania jednocześnie zakazu wprowadzania ścieków do wody i wykonania urządzeń zabezpieczających wodę przed szkodami. Spójnik "lub" wyraża bowiem możliwą wymienność albo wzajemne wyłączenie części zdania bądź, zdań równorzędnych.
Podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie może stanowić także przepis par. 35 wspomnianego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ ustanawia przepisy techniczno-budowlane dla budynków i związanych z nimi urządzeń.
Do urządzeń takich, niezbędnych do właściwego użytkowania budynku gospodarczego, należą gnojowniki, które winny odpowiadać warunkom określonym w par. 35 ust. 2 i 3, a ich usytuowanie w stosunku do innych obiektów winno odpowiadać wymogom par. 36.
Przepisy te ze względu na swój charakter /przepisy techniczno-budowlane/ nie mogą stanowić samodzielnie materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej.
Kontrola ich realizacji i nadzór nad ich przestrzeganiem należy przy tym do organów nadzoru budowlanego /art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo budowlane/. One też są uprawnione do wydawania decyzji w sprawach określonych ustawą, do których należy między innymi kwestia ewentualnego użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub mienia.
Wydając zaskarżoną decyzję organy rozstrzygające pominęły kwestię, że gnojownik jest urządzeniem związanym z budynkiem podległym przepisom prawa budowlanego, którego budowa wymaga pozwolenia /art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6 cytowanej ustawy prawo budowlane/.
Realizacja nakazu zawartego w punkcie 2 decyzji mogłaby doprowadzić do sytuacji, gdy z woli organu administracji publicznej wykonanoby roboty budowlane bez pozwolenia, a powstałe w ten sposób urządzenie mogłoby naruszać warunki techniczne przewidziane w cytowanym rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. /brak nieprzepuszczalnego dna, niewyjaśniona kwestia odległości określonych w par. 36/.
Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przepisy tej ustawy nie naruszają prawa wodnego wyłącznie w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych, do których gnojownik nie należy. Skoro zaskarżona decyzja została nie mieści się w przepisie art. 49 ust. 2 Prawa wodnego Sąd był zobligowany do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji zwalniało Sąd od rozważania zasadności zarzutów skargi dotyczących terminu wykonania zawartego w niej nakazu, choć zauważyć wypadnie, że tak odległy termin podważa cel, dla którego decyzję wydano.
Dodatkowo Sąd zauważa, że w podstawie prawnej decyzji drugoinstancyjnej wskazano wyłącznie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, choć uchylała ona w części decyzję pierwszoinstancyjną i odmiennie orzekała w kwestii terminu wykonania nakazu.
Z przytoczonych wcześniej względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w oparciu o przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 cytowanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie Sądu w istocie nie oznacza uwzględnienia skargi, Sąd nie obciążył organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego.