Uzasadnienie
Paweł Cz., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy W. nr XVII/114/95 z dnia 14 grudnia 1995 r., dotyczącą sprzedaży w drodze przetargu ograniczonego działek oznaczonych numerami 1061/5 i 1061/6, stanowiących część działki nr 1061/4, położonej w Sz. na terenie gminy W. W skardze wniósł o natychmiastowe wstrzymanie wykonania opisanej wyżej uchwały. Skargę uzasadnił następująco: pismem z dnia 26 sierpnia 1996 r. wezwał Radę Gminy W. do uchylenia opisanej wyżej uchwały, narusza ona bowiem jego prawa. Wójt Gminy pismem z dnia 3 września 1996 r. poinformował go, że Rada Gminy nie zmieniła swojego stanowiska; przeciwnie - zobowiązała Zarząd Gminy do podjęcia działań zmierzających do wykonania uchwały. Bezskuteczne okazały się rozmowy skarżącego z Wójtem i Sekretarzem gminy, a na działce rozpoczęto czynności geodezyjne niewątpliwie związane z zamierzoną sprzedażą.
Zaskarżona uchwała narusza, jak twierdzi skarżący, jego żywotny interes prawny, a w szczególności co najmniej narusza art. 23 "p." 4 /najprawdopodobniej chodzi o art. 23 ust. 4/ ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz art. 8 tej ustawy, jako że wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości w trybie przetargu, podczas gdy art. 4 "p." 8 /prawidłowo art. 4 ust. 8/ przewiduje wyraźnie, że byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu przysługuje prawo nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Zaskarżona uchwała przewiduje w par. 1 sprzedaż w drodze przetargu ograniczonego, co w istotny sposób narusza prawa skarżącego. Zaskarżona uchwała narusza prawa skarżącego również z tej przyczyny, że nieruchomość została przejęta wraz z przyległymi działkami w wyniku bezprawnego zastosowania przepisów o reformie rolnej, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 1996 r. (...).
Jak wywodzi skarżący, sporna nieruchomość, aczkolwiek bezprawnie wpisana do księgi wieczystej jako własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej, ale z rażącym naruszeniem jego przepisów, i następnie skomunalizowana, stanowi własność prywatną, a nie gminną. Gmina poinformowana o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w sprawie, (...) powinna wstrzymać się z dysponowaniem tą nieruchomością. Rada Gminy, jako organ samorządu terytorialnego, jest szczególnie zobowiązana do przestrzegania prawa i ochrony praw obywateli, natomiast sprzedaż bezprawnie zagarniętego mienia w potocznej mowie określana jest jako paserstwo. W konkluzji skarżący podniósł, iż podobne sprawy miały już swój finał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i doprowadziły do wyroków ustalających nieważność umowy. Do skargi załączono wyrok Ośrodka Zamiejscowego NSA w Katowicach (...) oraz wyrok Sądu Wojewódzkiego w (...) z dnia 7 października 1993 r. (...).
Zdaniem skarżącego, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy naraża Skarb Państwa i organy samorządowe na szkodę, a wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały spowodowany jest tym, że jej wykonanie, łącznie z zawarciem umowy, ma nastąpić jeszcze we wrześniu 1996 r.
Skarga została uzupełniona pismem procesowym pełnomocnika skarżącego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, powołującym się na art. 201 Kpa, a jego argumentacja była zbliżona do użytej w skardze.
W odpowiedzi na skargę zawarto wniosek o jej oddalenie z następujących powodów: zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, albowiem w myśl ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ Gmina W. stała się właścicielką spornej nieruchomości w drodze komunalizacji. Uchwała została przesłana Wojewodzie (...) w celu zbadania jej zgodności z prawem (...). Budynek mieszkalny będący przedmiotem sprzedaży jest w złym stanie technicznym, co potwierdza jego wycena. W obecnej chwili Gmina jako właściciel może zbyć budynek w drodze przetargu. Kierując się potrzebami wyższego rzędu, dobrem rodziny i dzieci najemców budynku, którzy we własnym zakresie prowadzą remonty, Rada Gminy wyraziła zgodę na jego sprzedaż.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżący Paweł Cz. wniósł skargę do Sądu na opisaną na początku uchwałę Rady Gminy W. pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., zwanej dalej ustawą o NSA/, która zgodnie z jej art. 69 weszła w życie z dniem 1 października 1995 r. W petitum skargi został zawarty wniosek o "natychmiastowe wstrzymanie wykonalności (...) uchwały". Był to jedyny wniosek skargi kierowany pod adresem Sądu, jednakże w uzasadnieniu skargi argumentacja została skupiona wyłącznie na niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, a zwłaszcza na naruszeniu przez jej podjęcie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Stanowczy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały złożył w dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 14 października 1996 r. Wywód pełnomocnika skarżącego opierał się na nie obowiązującym już stanie prawnym, skoro ustawa o NSA uchyliła dział VI Kpa, w którym znajdował się powoływany w piśmie procesowym art. 201 Kpa /art. 61 pkt 3 ustawy o NSA/.
Na początku więc należało ustalić, czy na gruncie obowiązującej ustawy o NSA może być dopuszczalne i skuteczne domaganie się przez stronę wnoszącą skargę lub jej pełnomocnika wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały organu gminy. Unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 16 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do udzielenia odpowiedzi twierdzącej co do możliwości domagania się wstrzymania wykonania uchwały rady gminy w związku ze skargą na taką uchwałę, wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Zgodnie z art. 40 ustawy o NSA wstrzymanie wykonania może dotyczyć zaskarżonego "aktu" lub "czynności". Przepis ten jednak nie precyzuje bliżej pojęcia i zakresu aktów lub czynności, których dotyczy, a w szczególności nie stanowi, czy wstrzymanie wykonania może dotyczyć każdej z form działania administracji publicznej, w odniesieniu do której skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o NSA, czy też tylko niektórych z nich.
Zawarte w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o NSA określenia "akty" i "czynności" należy wiązać wyłącznie z formami działania administracji, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Do takiej wykładni upoważnia systematyka art. 16 ust. 1 oraz treść pkt 4 tego ustępu, który następuje po dokonanym w pkt 1-3 wyliczeniu określonych kategorii aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu i stanowi o "innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach". Należy więc przyjąć, że ustawodawca, używając w art. 40 ustawy o NSA pojęć "akt" i "czynność" bez bliższego ich określenia, odsyła do aktów i czynności określonych bliżej w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. W zakresie aktów i czynności wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA nie mieszczą się pozostałe prawne formy działania administracji publicznej i samorządu terytorialnego zaskarżalne do NSA, skoro ustawodawca uznał za stosowne wyodrębnić je w pkt 5-7 tego ustępu.
Artykuł 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA wymienia "uchwały organów gmin i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Do tej właśnie kategorii /oprócz uchwał wymienionych w pkt 5/ należy zaliczyć skargi na uchwały organów gmin w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Należy zatem uznać, iż w razie złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym na uchwałę organu gminy nie jest dopuszczalne w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż takie żądanie nie znajduje podstawy prawnej w obowiązującym prawie. Z wyłuszczonych wyżej przyczyn nie można również przyjąć możliwości wstrzymania wykonania uchwały ex lege w sytuacji przewidzianej w art. 40 ust. 2 ustawy o NSA. Wyrażony pogląd znajduje oparcie co do zasady w piśmiennictwie /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 145- 146/. Tak więc Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu skarżącego odnośnie do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.
Skarżący, jak już o tym wcześniej wspomniano, w istocie zaskarżył na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwałę nr XVII/114/95 Rady Gminy W. z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie sprzedaży w drodze przetargu ograniczonego budynku mieszkalnego i gospodarczego w częściach wydzielonych wraz z działkami położonymi w Sz., stanowiącymi mienie komunalne Gminy W. Zgodnie z powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten określa wyczerpująco przesłanki wniesienia takiej skargi: (...) warunek wstępny dopuszczalności skargi w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, legitymację do wniesienia skargi każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i dopuszczalność skargi ze względu na jej przedmiot przez ustanowienie, że uchwała podjęta przez organ gminy musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej.
Prawną powinnością Sądu, niezależnie od treści zarzutów wymienionych w skardze /art. 51 ustawy o NSA/, jest każdoczesne badanie, czy w konkretnym wypadku zostały spełnione opisane wyżej przesłanki skutecznego wniesienia skargi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a brak spełnienia chociażby jednej z nich czyni skargę niedopuszczalną, co nakazuje jej odrzucenie przez Sąd na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.
W konkretnym wypadku spełnione zostały przez skarżącego następujące przesłanki: po pierwsze - skarga prawidłowo została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po drugie - skarżący zwrócił się pisemnie do Rady Gminy W. o weryfikację zaskarżonej uchwały /pismo z dnia 26 sierpnia 1996 r. w aktach administracyjnych/ i Wójt Gminy W. poinformował skarżącego o braku podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały /pismo z dnia 3 września 1996 r. w aktach administracyjnych/. Po trzecie, jak wynika z uzasadnienia skargi, Paweł Cz. wyraża przekonanie, że sprzedaż nieruchomości wymienionych w zaskarżonej uchwale narusza jego prawa właścicielskie. Sąd nie znajduje podstaw, aby kwestionować takie zapatrywanie skarżącego, jednakże z powodów, o których będzie mowa dalej, Sąd nie ocenia, w jakim stopniu takie przekonanie jest merytorycznie uzasadnione.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie przy ocenie dopuszczalności skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym ma ustalenie, czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej podjęta uchwała organu gminy, zaskarżona do Sądu, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanym przypadku Sąd wyraża przekonanie, że zaskarżona uchwała nie obejmuje swą treścią sprawy z zakresu administracji publicznej. Za przyjętym wstępnie poglądem przemawiają następujące argumenty: w art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o NSA wymienia się dwie kategorie uchwał organów gminy, które mogą być zaskarżone do Sądu, a mianowicie uchwały organów gmin stanowiące przepisy gminne oraz inne uchwały organów gmin i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do drugiej kategorii.
Uchwały w tej kategorii nie mają jednolitego charakteru; mogą przybierać postać aktów o charakterze generalnym, gdy nie wskazują konkretnego ich adresata, bądź też aktów o charakterze indywidualnym, w których adresat bądź sytuacja faktyczna albo oba te elementy są skonkretyzowane. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale; określono tu w par. 1 konkretnie oznaczone parcele gruntowe oraz budynek gospodarczy i mieszkalny, na których sprzedaż wyrażono zgodę. Na trafność podanej wyżej klasyfikacji uchwał organów gmin zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 września 1994 r. W 5/94.
Akty o charakterze indywidualnym ze swej natury rzadko mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ponadto zasługuje na aprobatę wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy ma zastosowanie w celu ochrony prawnych interesów różnorakich podmiotów w tych sytuacjach, gdy w inny sposób nie gwarantuje się im w drodze innych procedur, chociażby administracyjnej lub cywilnej, ochrony ich praw /Z. Leoński: glosa do postanowienia NSA z dnia 20 lutego 1992 r. SA/Po 1544/91 - Samorząd Terytorialny 1992 nr 12 str. 70- 71/. Intencją ustawodawcy przy ograniczaniu dopuszczalności skargi tylko do uchwał "z zakresu administracji publicznej" było wyłączenie spod kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminą działającą przez swoje organy w formie uchwał a jej mieszkańcami.
Spory takie zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc powinny należeć do właściwości sądów powszechnych. Zasada ta znalazła również potwierdzenie w art. 19 pkt 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA; ten ostatni przepis przez sprawy z zakresu administracji publicznej nakazuje rozumieć wszelkie sprawy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Z tych przyczyn oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwał organów kolegialnych gminy i dotyczące konkretnej sprawy, nie powinny podlegać kontroli NSA na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Teza taka znalazła również potwierdzenie w judykaturze Sądu Najwyższego /wyrok z dnia 26 listopada 1992 r. III ARN 74/92 - OSNCP 1993 nr 10 poz. 172/.
Dotychczasowe uwagi ogólniejszej natury należy teraz odnieść do treści zaskarżonej uchwały oraz zarzutów zawartych w skardze. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały tego przepisu nie było całkowicie ścisłe, albowiem w rozpatrywanej sprawie Rada Gminy nie uchwalała zasad zbycia gruntów w sposób ogólny, lecz zdecydowała o zbyciu konkretnie oznaczonych działek oraz budynków. Sprawy tej nie można traktować jako istotnego uchybienia, zwłaszcza wobec nie w pełni jasnej formuły prawnej precyzyjnego określenia kompetencji rady i zarządu gminy w zakresie gospodarki gruntami komunalnymi w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawą o g.g./.
Brak zatem odpowiednich unormowań w przepisach szczególnych nie stoi na przeszkodzie w wyrażeniu przez rady gminy woli sprzedaży oznaczonej nieruchomości. Z art. 2 ust. 1 ustawy o g.g. wyprowadzić można wniosek o prawie gminy do rozporządzenia nieruchomością stanowiącą jej własność w rozumieniu art. 140 zadanie ostatnie Kc, nie można natomiast przyjąć, iż jest to unormowanie komplementarne z powodu braku precyzyjnego rozdzielenia właściwości rady i zarządu. Nic zatem dziwnego, że gminy w praktyce, niejako z ostrożności, powołują niezupełnie precyzyjnie, jak w zaskarżonej uchwale, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zasadnicze znaczenie w treści zaskarżonej uchwały ma jej par. 1, w którym stwierdzono, iż Rada "wyraża zgodę na sprzedaż w drodze przetargu ograniczonego działek: nr 1061/5 o pow. 0,11 ha i nr 1061/6 o pow. 0,16 ha oraz budynku mieszkalnego i gospodarczego w częściach wydzielonych, położonych w Sz., stanowiących mienie komunalne Gminy W." Przepis ów wskazuje jedynie na wolę zbycia przez Gminę oznaczonej nieruchomości, czyli zamiar dokonania czynności cywilnoprawnej, trudno więc doszukać się w tym fragmencie uchwały elementów władztwa gminy typowego dla działań w sferze administracji publicznej.
Wykonanie zaskarżonej uchwały powierzono w par. 2 Zarządowi Gminy W. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Zarząd Gminy mógł przystąpić do prawnie skutecznych działań związanych ze zbyciem spornej nieruchomości na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o g.g., skoro Gmina W. była właścicielką tego gruntu na podstawie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...) z dnia 8 sierpnia 1992 r. /G.III-7250-129-16/92, decyzja w aktach administracyjnych/. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i doktryny tej decyzji przysługuje domniemanie prawidłowości do czasu jej obalenia w trybie określonym przez obowiązujące prawo. Taka decyzja, do czasu jej wzruszenia, wywiera wszelkie skutki prawne wynikające z jej treści, co w konkretnym wypadku spowodowało nabycie przez Gminę w sposób prawnie skuteczny tytułu prawnego własności spornego gruntu wraz z budynkami. Nie ma żadnego dowodu na to, iżby omawiana decyzja była kiedykolwiek kwestionowana w granicach procedur określonych prawem.
Kwestionowanie zatem przez skarżącego tytułu własności Gminy do gruntu jest bezpodstawne. Skarżący nie ma racji także w tym fragmencie skargi, w którym twierdzi, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 1996 r. II SA 897/95 potwierdził bezprawne przejęcie spornej nieruchomości w drodze reformy rolnej /wyrok w aktach administracyjnych/. W wyroku tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 lutego 1995 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej z powodu niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności sprawy. m.in czy nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do niektórych przejętych nieruchomości. Twierdzenie skarżącego zatem o bezprawnym przejęciu nieruchomości było przedwczesne. Powoływanie się w skardze na inne wyroki NSA i sądów powszechnych było niecelowe, skoro orzeczenia sądowe nie mają waloru powszechnie obowiązującej wykładni prawa i wiążą tylko w konkretnych /rozstrzyganych/ przypadkach.
Sąd nie ma podstaw, by odnosić się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia w zaskarżonej uchwale konkretnych przepisów ustawy o g.g., w szczególności zaś by oceniać materialnoprawne aspekty zgodności z prawem trybu sprzedaży spornej nieruchomości, prawa "pierwszeństwa" przy jej nabyciu itp., są to bowiem materie należące do prawa cywilnego, a zatem tylko w trybie i na zasadach określonych w tej gałęzi prawa skarżący może dochodzić swoich racji. Otwarta również pozostaje droga weryfikacji wspomnianej wcześniej decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Dotychczasowe uwagi uprawniają do wniosku, iż z powodu wydania kwestionowanej uchwały skarżący nie został pozbawiony ochrony w dochodzeniu swych praw, przysługiwała mu i nadal przysługuje paleta środków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych służących do ochrony jego praw. Sytuację taką należy traktować jako istotny argument o nietrafności dokonanego przez skarżącego wyboru drogi dochodzenia jego pretensji na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Najważniejszą okolicznością, jaką starał się wykazać Sąd, było to, iż zaskarżona uchwała od strony przedmiotowej nie dotyczyła "sprawy z zakresu administracji publicznej", brakowało zatem jednej z koniecznych przesłanek kompetencji Sądu do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Z tej przyczyny należało skargę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 27 ust. 2 i art. 53 ust. 3 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wskutek odrzucenia skargi jako orzeczenia dalej idącego zbyteczne było dodatkowe orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.