Uzasadnienie
SA/Rz 1421/03
Przedmiotem skargi J. C. jest decyzja Wojewody [...] z dn. [...].09.2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. J. C. w podaniu z dn.5.05.2003r. (data wpływu do Delegatury [...] Urzędu Wojewódzkiego) domagał się m.in. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie scalenia nr [...] z dn. [...].10.1977r. za podstawę wznowienia podając art.145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. – tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), wywodząc że nie był powiadomiony, jako spadkobierca po swym ojcu – H. C, o toczącym się postępowaniu scaleniowym. Wnioskodawca we wniosku wskazał, że w razie odmowy wznowienia będzie domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Starosta [...] decyzją z dn. [...].07.2003r. Nr [...], podpisaną przez wicestarostę, działając na podstawie art.149 § 3 i art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił J. C. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dn. [...].10.1977r. Nr [...] w sprawie fragmentarycznego scalenia gruntów położonych na terenie miasta S. Organ określił, że wniosek J. C. dotyczył działek dotyczących jego nieżyjącego ojca – H. C. Starosta wskazał, że decyzja z 1977r. objęta żądaniem wznowienia została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dn.24.01.1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz.13). Podstawą rozstrzygnięcia w tej decyzji był stan uwidoczniony w ówczesnej ewidencji gruntów. Z danych tych bezspornie ma wynikać, iż na dzień podjęcia postępowania scaleniowego H. C. nie figurował w rejestrze szacunku porównawczego, nie figurował także w rejestrach poscaleniowych ani on sam, ani jego następcy prawni.
Odwołując się do pojęcia strony z art.28 k.p.a. starosta skonkludował, że brak figurowania w aktach scaleniowych H. C. jako właściciela gruntów objętych scaleniem oznacza, że wniosek o wznowienie został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania.
W terminie otwartym do wniesienia odwołania J. C. skierował do Starostwa Powiatowego podanie, w którym zwraca się o "merytoryczną wykładnię tej decyzji przez Starostwo [...]", w dalszej treści domagając się wystąpienia do sądu cywilnego celem porównania treści ksiąg wieczystych "spadkobierców upominających się o prawa" z księgą wieczystą "Starostwa i Urzędu Miejskiego". Zdaniem wnoszącego stroną postępowania jest także "Urząd Miejski". J. C. wskazywał dalej w tym podaniu, że wyjaśnienie decyzji jest także zaskarżalne do sądu administracyjnego i podał, że "oczekuje decyzji z spr. z art.154 ze Starostwa".
Podanie powyższe Geodeta Powiatowy przekazał do Urzędu Wojewódzkiego wskazując, iż jakkolwiek nie jest to odwołanie, to jednak wynikać ma z niego niezadowolenie strony z wydanej decyzji.
Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dn. [...].07.2003r. Organ odwoławczy przyjął, że J. C. wniósł odwołanie, w którym domagał się wykładni decyzji poprzez wniesienie do sądu cywilnego sprawy o wyjaśnienie zapisów w księgach wieczystych. Odwołanie to uznano jako za nie zasługujące na uwzględnienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w ramach postępowanie scaleniowego z 1977r. nie objęto gruntów, których właścicielem byłby H. C. lub jego następcy prawni, a zatem stroną postępowania wznowieniowego nie może być J. C. W dalszej kolejności zadaniem organu odwoławczego należy wziąć pod uwagę i to, że o decyzji Wojewody [...] J. C. dowiedział się najpóźniej w dn.18.12.2000r., kiedy to wystąpić miał o potwierdzenie kserokopii tej decyzji za zgodność z oryginałem. Wskazując na art.148 § 2 k.p.a. wojewoda wywodzi, że J. C. złożył podanie o wznowienie z uchybieniem miesięcznego terminu od dnia, kiedy dowiedział się o decyzji, objętej żądaniem wznowienia. Domaganie się merytorycznego wyjaśniania sprawy uznano za niezasadne wobec odmowy wznowienia postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniósł J. C. Skarżący wywodzi, iż w sprawie zapadł wyrok NSA OZ w Rzeszowie SA/Rz 1085/94 z 1996r., który nie jest wykonywany, powołał się na opinię geodety inż. K. wedle której działki jego ojca nie zostały wykreślone z Lwh [...]. Podnosi, że w sprawie nie składał odwołania, a wojewoda winien odpowiedzieć na jego podanie nie decyzją, lecz zwykłym pismem. Skarżący potwierdził, że o decyzji scaleniowej dowiedział się w 2000r., podtrzymując wolę wznowienia postępowania w oparciu o art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie informowano skarżącego o postępowaniu scaleniowym. J. C. dowodzi, że jego ojciec był uczestnikiem scalenia, a dowodem na to mają być dwa zaświadczenia (skarżący nie sprecyzował o jakie zaświadczenia chodzi). J. C. wywodzi, że postępowanie w jego sprawie trwa od 1993r. i domaga się wskazania adresu Trybunału Europejskiego, wywodząc iż ma zamiar złożyć skargę na przewlekłość postępowania organów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest legalność zaskarżonego aktu, a więc jego zgodność z obowiązującym prawem. Oceniając w ten sposób zaskarżoną decyzję Wojewody [...], sąd doszedł do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). J. C. wywodzi w skardze, że nie było jego zamiarem wnoszenie odwołania od decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę wojewoda wywodził, że pismo J. C. z dn.29.07.2003r. złożone zostało w terminie przewidzianym do składania odwołania od decyzji Starosty [...], a z jego treści wynikało, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. To uprawniać miało organ odwoławczy do potraktowania tego podania jako odwołania. Zdaniem sądu takie działanie wojewody było jednak pochopne i przedwczesne.
Nie ulega wątpliwości, że dysponentem prawa do wniesienia odwołania jest wyłącznie strona postępowania administracyjnego (lub podmiot na prawach strony) i że prowadzenie postępowania odwoławczego jest możliwe wyłącznie na żądanie strony. W myśl art.128 k.p.a. odwołanie istotnie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z powyższego przepisu nie wynika więc, jak to przyjął organ odwoławczy, że każde podanie wniesione w terminie otwartym do złożenia odwołania i zawierające element niezadowolenia, stanowić będzie odwołanie od decyzji wydanej w I instancji. Zresztą ten element niezadowolenia nie został przez organ II instancji sprecyzowany w treści podania skarżącego. Jednym z elementów podania, a pod tym określeniem kodeksowym kryje się także odwołanie od decyzji (por. art.63 § 1 k.p.a.) jest określenie żądania.
Z podania J. C. z dn.29.07.2003r. wynika, że intencją strony było domaganie się wykładni wydanej decyzji przez organ I instancji, skoro tak określono jego cel i adresatem tego podania uczyniono "Starostwo Powiatowe [...]". J. C. wskazywał, iż oczekuje wystąpienia przez Starostwo do sądu powszechnego celem zbadania treści ksiąg wieczystych, a następnie wydania decyzji "z spr. z art.154...". Tak sformułowane podanie nie można było zatem jednoznacznie zakwalifikować jako odwołania. W orzecznictwie sądowym wypowiedziano pogląd, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (tak NSA w wyroku z dn.17.09.1992r. III SA 949/92, opubl. w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995, red.R.Hauser, s.154.).
Obowiązek takiego działania wynika pośrednio z zasady ogólnej z art.9 k.p.a., wedle której organ czuwa nad tym by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. O tym, że charakter wniesionego podania nie jest jednoznaczny, świadczyć może treść pisma Geodety Powiatowego z dn.31.07.2003r. przekazującego podanie J. C. W piśmie tym organ I instancji poddawał w wątpliwość, aby wniesione podanie było odwołaniem. Tym bardziej więc organ odwoławczy winien uprzednio wezwać J. C. by jednoznacznie wyjaśnił cel wniesionego podania i czy nie stanowi ono odwołania od wydanej decyzji.
Skoro zatem organ II instancji przyjął za pewnik, że wniesione podanie jest odwołaniem, bez wezwania strony o jednoznaczne wyjaśnienie jej intencji, w sytuacji gdy treść podania nie wskazuje jednoznacznie iż jest ono odwołaniem, to wydając decyzję odwoławczą dopuścił się naruszenia prawa – art.127 § 1, art.128 w. z art.61 § 1 i art.63 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uprawniało to sąd do uchylenie zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art.97 § 2 Pwsa.